초대 환경처조정평가실장
미국 Michigan State University: Adjunct professor
1~5대 광운대환경대학원장
아태환경경영연구원장
<미국연방정부 환경영향평가제도의 개요 및 정책적 시사점>
목차
Ⅰ. 미국연방정부 환경영향제도의 기본구조
Ⅱ. NEPA의 제정배경 및 구성체계
Ⅲ. 단계별 주요검토내용
Ⅳ. NEPA하의 미국환경영향평가제도의 특성
Ⅴ. 정책적 시사점
I. 미국연방정부 환경영향제도의 기본구조
제도의 기본구조는 [NEPA(National Environmental Policy Act of 1969):CEQ(Council on Environmental Quality)의 NEPA시행령:CEQ의 NEPA실행규정과 관련된 40개의 주요한 질문:EPA는 1984년 10월 3일자로 미국 연방행위의 환경영향심사를 위한 방침과 절차]등으로 이루어진다.
- 미국환경영향평가의 근거법인 NEPA“National Environmental Policy Act of 1969”의 구조는 다음과 같다.
목적(PURPOSE)
제1조(명칭)
제1장 국가환경정책의 선언
제2조(목적), 제101조(정책 및 목적), 제102조(행정), 제103조(정책의 검토), 제104조(다른 법정 의무), 제105조(기존 권한의 보충)
제2장 환경위원회
제201조(의회의 보고), 제202조(환경위원회), 제203조(직원의 채용), 제204조(의무 및 기능)
제205조(환경 및 기타 업무에 대한 시민자문위원회와의 협의), 제206조(재직 및 보수)
제207조(민간단체, 연방, 주 지방정부에 의한 여비청구), 제208조(국제활동의 지원)
제209조(42 USC ?4347) 환경개선법(The Environmental Quality Improvement Act)
- CEQ의 NEPA시행령의 구조는 다음과 같다.
PART 1500–목적, 정책 그리고 의무조항/PART 1501-NEPA와 기관의 사업 계획 단계/PART 1502-환경영향평가서/PART 1503-의견/PART 1504-환경적으로 불만족스러운 것으로 판명된 연방 사업에 대해 위원회에 사전 통보/PART 1505-NEPA와 기관의 의사결정/PART 1506-NEPA의 기타 의무사항/1506.7 추가적인 지침/PART 1507-기관의 이행/PART 1508-용어 및 색인
- CEQ의 NEPA실행규정과 관련된 40개의 주요한 질문은 다음과 같다.
1. 대안의 범위/2. 사업신청자의 능력이나 해당기관의 소관영역을 벗어나는 대안/3. 사업을 실행치 않는(No-Action)대안/4. 기관에 바람직한 대안/5. 제안된 사업 대 '바람직한 대안'/6. 환경적으로 바람직한 대안/7. 환경영향평가서의 대안부분과 환경적 결과와의 차이/8. NEPA의 조기 적용/9. 다른 인허가를 필요로 하는 사업신청자/10. 초안 EIS의 검토를 위한 30일 기간 중의 사업에 대한 제한사항/11. EIS절차의 진행과정중 개인사업자의 제안사업에 대한 제한사항/12. 규정에 집행과 효력일/13. 환경영향평가서 작성을 위한 의향의 고지 전의 Scoping 이용/14. 주관 및 협조기관의 권리와 의무/15. EPA의 의견제시 의무/16. 제3자 계약/17. 이해관계의 상충을 피하기 위한 공개문서/18. 제안사업의 간접영향에 대한 불확실성/19. 저감방안/20. Worst Case Analysis(취소됨)/21. 환경문서와 계획문서의 통합/22.공동 주관기관으로서의 주와 연방기관/23. 토지이용계획, 정책, 규제와 연방 제안사업과의 상층/24. 정책, 계획, 혹은 프로그램에 대한 환경영향평가서/25. 부록과 참고문헌/26. 환경영향평가서에 있어서 색인과 주요어휘색인/27. 작성자들의 목록/28. 환경영향평가서의 복사본/29. 의견에 대한 응답/30. 환경영향평가서의 채택/31. 독립된 관리기관에 대한 규정의 적용/32. 환경영향평가서에 대한 보완서/33. 중재/34.결정의 기록(ROD)/35. NEPA의 절차에 소요되는 시간/36. 환경평가(EA)/37. 영향이 심각하지 않다는 간단한 보고서(FONSI)/38. EA와 FONSI의 주민이용/39. EA와 FONSI에 부과된 저감방안들/40. 저감방안이 영향을 감소시킬 때 EA의 적절성.
- EPA는 1984년 10월 3일자로 미국 연방행위의 환경영향심사를 위한 방침과 절차(Policy and Procedure for the Review Federal Actions Impacting the Environment, EPA)편람
제1장 목적, 방침, 권한, 제2장 환경성심사 과정의 관리, 제3장 EIS 심사전 활동, 제4장 초안EIS 심사, 제5장 초안평가 이후의 사후검토, 제6장 최종EIS 심사, 제7장 감시 및 사후검토, 제8장 EIS 이외 문서 심사, 제9장 환경위원회에 통보 다음과 같이 9개장으로 구성되어 있다.
II. NEPA의 제정배경 및 구성체계
NEPA는 환경운동의 대헌장으로 알려져 왔고, 1970년 1월1일 점증하는 환경보호인식을 확산시키고 국가의 대응을 형성하기 위한 국가환경정책의 필요성을 강조코자 제정되었다.
국가환경정책 및 목표선언, 이를 강제적으로 집행하기 위한 이행규정의 확립, 대통령 직속의 환경위원회 설치 등 세 개의 중요한 요소를 담고 있다.
NEPA의 목적은 환경요소가 연방기관의 의사결정시 다른 요소와 똑같이 고려되어야 함을 보장하는 것이다.
NEPA의 효과성을 연방기관은 인류환경의 질에 중대하게 영향을 미치는 주요 연방조치제안의 환경영향 및 대안을 고려해야 하는 환경영향평가서 의무사항으로부터 비롯된다.
비록 환경위원회는 연방기관이 NEPA를 집행하도록 일찍이 지침을 발행하였음에도 NEPA의 Section102(2)(c)같은 강제이행규정을 형성하는데 큰 영향을 미쳤던 것은 1970년대초 연방법원이었다.
환경영향평가서의 요건은 NEPA의 핵심이 되어 왔고 연방기관의 결정에 심대한 영향을 미쳐 왔다.
CEQ규칙은 지나친 탁상사무를 줄일 필요성을 강조하고 의사결정자와 일반대중이 필요로 하는 기본 정보에 주안점을 두고 있다.
NEPA이행에 있어 현재의 추세는 EIS가 필수적인지 여부를 초기에 분석하기 위해 EA사용에 초점을 두고 있다.
CEQ는 보다 효과적으로 주요 환경요소를 연방기관 의사결정과정에 통합하고 제3당사자에게 해당과정을 공개하면서 광범위하고 이중적인 서류작업을 회피하기 위하여 EA사용에 새로운 중심을 두고 있다.
<출처:USEPA Student Text for Principles of Environmental Impact Assessment Review, July,
1998>
III. 단계별 주요검토내용
단계별 주요검토내용은 다음과 같다.
1. 기관에 의한 행위의 요구확인과 제안의 개진
NEPA진행은 기관 행위의 요구확인과 목적의 공표를 통한 제안을 개진함으로서 시작된다.
행동을 취하기 위한 필요는 기관이 스스로 확정할 수도 있고, 혹은 기관 밖의 누군가에 의한 제안에 대한 결정을 해야 되는 것일 수도 있다.필요에 기초해서 기관은 행동에 대한 제안을 개진한다.
2. 환경영향은 중대한가의 과정
환경영향의 중대성여부를 보기위해 기관은 초기의 분석적 접근에 들어간다.
이것은 기관의 제외범주(Categorical Exclusion,CE), 환경평가(Environmental Assessment, EA), 혹은 환경 영향 평가서(Environmental Impact Statement, EIS)의 방법을 따를 것인지를 결정하는데 도움을 준다.
3. 제안행위가 기관의 제외범주에 기술됨
CE는 기관이 결정한 제외범주인데 이는 개별적으로나 누적적으로나 인간환경의 질에 중대한 영향을 가지지 않는다.
예를 들면 개인의 행정적 절차나 작은 공장의 개조(에너지 효율 조명 등), 그리고 공공용지의 하이킹 도로의 재건설 등이다.
CE는 기관의 특별한 종류의 행위와 그것의 환경에 미치는 영향에 대한 경험에 기초한다. 기관은 아마도 이전의 EAs에서의 행위를 통해 지식을 습득했을 것이다.
그리고 분석에 기초하여 환경영향을 찾지 못했을 것이고, 그리고 실행 후의 중대한 영향이 없음을 입증할 것이다. 만약 시간을 두고 반복되어 지는 행위의 형태라면 기관은 아마도 그들의 실행규칙들을 수정해 그 행위를 CE에 포함시킬 것이다.
4. 제안이 특별한 상황을 지니고 있는가?
만약 제안된 행위가 기관이 만든 CE 목록에 제공된 기술에 포함된다면, 기관은 특별한 상황에 중대한 영향을 가지는 제안된 행위를 야기하는 평범치 않은 상황의 없다는 것을 확신시켜야 한다.
평범치 않은 상황은 종들을 위험하게 하는 영향, 문화사적의 보호, 습지의 문제 등을 포함한다.
5. 중대한 환경영향이 불확실하거나 기관의 CE가 아님
EA의 목적은 환경영향의 중대성을 결정하고 기관의 목적을 달성하기 위한 대안을 찾는 데 있다.
EA는 간략한 문서가 되도록 시도되는데 ▷EIS를 준비할 지에 대한 충분한 증거와 분석을 간단히 제공하고 ▷환경영향평가가 필요하지 않을 때 기관의 NEPA의 순응을 돕고 ▷필요할 시 환경영향평가서(Environmental Impact Statement)준비를 구성한다.
EA는 다음 논의를 포함해야 한다.
⏹제안의 요구
⏹어떤 제안의 행위에 대한 대안, 그 제안이 상용할 수 있는 자원의 대안적 이용에 관한 풀리지 않는 분쟁을 포함
⏹제안된 행위 그리고 대안들의 환경적 영향
⏹기관과 개인의 목록
EA가 준비되었을 때, 기관은 공중참여의 수준에 대해 분별한다(Number 6). CEQ 규정들은 기관이 EA를 준비함에 있어서 실제적 범위까지 기관은 환경국, 적용자들, 공중을 참여시켜야 한다고 언급한다.
EA 과정은 중대한 영향을 못 찾았다고(a Finding of No Significant Impact, FONSI) (Number 7) 결론짓거나 EIS의 준비를 진행시키기로 결정한다. FONSI는 왜 기관이 중대한 영향이 없다고 결론지었는지에 대한 문서이다.
6. 실행에 이르기까지 공중참여와 함께 환경평가의 전개
EA가 준비되었을 때, 기관은 공중참여의 수준에 대해 분별한다. CEQ 규정들은 기관이 EA를 준비함에 있어서 실제적 범위까지 기관은 환경국, 적용자들, 공중을 참여시켜야 한다고 언급한다.
7. 중대한 환경영향을 발견치 못함
EA 과정은 중대한 영향을 못 찾았다고(a Finding of No Significant Impact, FONSI) 결론짓는다.
8. 중대한 환경영향이 야기되거나 야기될지도 모른다
만약 연방의 행위가 중대하게 인간 환경에 영향을 미치는 제안이라면 연방 기관은 반드시 EIS를 준비해야 한다. EIS에 대한 규정의 요구는 EA, CE에 대한 요구보다 더 상세하다.
9. 환견경영향평가서를 준비키 위한 목적의 고지
EIS의 과정은 의향의 고지(Notice of Intent, NOI)의 편찬에서 시작한다. 이것은 특별한 제안에 대한 EIS를 준비하는 기관의 의도를 언급한다.
NOI는 연방관보(Federal register)에서 편찬되고, 스코핑 준비과정에서의 제안된 행위에 대한 기본정보를 제공한다. NOI는 제안된 행위와 가능한 대안에 대한 간단한 설명을 제공한다. 그리고 또한 기관의 제안된 스코핑 과정을 묘사한다.
10 공공 스코핑과 적절한 공중참여
스코핑은 다음과 같다.
⏹제안된 행위에 관심을 가지는 사람 혹은 조직의 정의
⏹EIS에서 분석되어야 하는 중대한 issue의 정의
⏹주도적 그리고 협력하는 기관의 NOI의 역할과 책임에 대한 결정
⏹관련된 EAs 혹은 EISs의 정의
⏹데이터와 정보의 필요사이의 격차에 대한 정의
⏹EIS의 진행 과정과 페이지 한계에 대한 시간제한 설정
⏹EIS와 통합될 수 있는 다른 환경적 리뷰와 컨설팅 요구의 정의
⏹환경분석의 개발과 기관의 임의의 의사결정 스케쥴 사이의 관계에 대한 지시
11. EIS 초안
EIS초안의 중요한 측면은 목적과 필요의 언급이다. "Purpose and Need" 언급은 그들이 제안된 행위를 통해 무엇을 얻으려 하는지 기술한다.
목적과 필요 언급은 읽는 사람들에게 왜 기관의 행위가 필요한지 설명하고, 목적과 필요를 충족시킬 수 있는 대안을 정립하는데 기초 역할을 한다.
12 공중회람 및 의견 그리고 적절한 공중참여
환경보호처(The Environmental Protection Agency, EPA)는 공공의 사람들에게 의견을 위한 초안이 이용가능하다고 공고를 한다(Notice of Availability).
NOI에 의해 발간된 계획, 웹사이트, 지역 신문, 혹은 공공 고지의 다른 방법으로 이용할 수 있다. 의견에 대한 기간은 최소 45일 간이다. 그러나 그 기간은 특별한 NEPA과정이나 NOI의 판단에 의해 더 길어 질 수도 있다. 이 기간 동안, 기관은 공중 만남이나 경청을 수행한다.
또한 기관은 다른 연방, 주, 부족, 혹은 지역 기관의 의견 등을 요청할 수 있는데, 그 대상들은 이 문제에 이해 혹은 관할을 가진다.
13. 최종 EIS
공중의견을 위한 기간이 끝나면, 기관은 의견들을 분석하고, 최종 EIS를 준비한다.
최종 EIS에서는 다른 정부 기관이나 공중에게 받은 상당량의 의견에 반드시 기관은 대응해야 한다. 대응은 최종 EIS의 변경, 대안 혹은 분석의 수정, 새롭게 고안된 대안, 혹은 왜 어떤 의견은 기관의 대응을 필요로 하지 않는 지에 대한 설명으로 이루어질 수 있다.
14. FEIS의 공중이용
이것들이 준비되면 기관은 최종 EIS를 발간하고 EPA는 연방 관보(Register)에 Notice of Availability를 공표한다.
15. 정의 기록
ROD는 EIS과정의 마지막 단계이다. ROD 문서는 결정이 무엇인지, 고려된 대안이 무엇인지(특별히 환경적으로 선호되는 대안을 포함하여)를 언급한다.
또한 ROD는 만약 환경적 유해성을 피하거나 최소화 할 수 있는 실제적인 방법이 적용된다면, 혹은 그렇지 못하다면, 왜 그럴 수 없는 지를 논의한다. ROD는 공중이 이용할 수 있는 문서이다.
IV. NEPA하의 미국환경영향평가제도의 특성
전 세계적으로 환경영향평가를 1969년국가환경정책법(1969 National Environmental Polyicy Act:NEPA)하에 최초로 제도화한 미국의 환경영향평가는 다음과 같은 특성을 지니고 있다.
첫째, 대상사업의 종류가 특정되지 않고, "인간환경의 질에 중대한 영향을 줄 우려가 있다. 제안된 모든 입법이나 다른 주요한 연방행위"라는 포괄적인 규정방법을 하고 있는 것이다.
이 중에는 연방정부 기관에 의해 전부 또는 부분적으로 자금공여, 규제, 승인 등이 되는 사업이나 프로그램을 포함하는 신규나 지속적 활동, 연방정부의 규제, 계획, 정책 및 법안 등이 포함된다.
NEPA에서는 SEA와 EIA(사업단계의 영향평가)가 모두 포함되게 된다. 구체적으로는 미국 환경위원회(CEQ) 규칙 하에서의 프로그램 환경영향평가(PEIS)가 SEA에 대응한다고 고려된다.
다만, 정책에 대한 SEA와 사업에 대한 EIA에 대해 같은 제도를 적용하는 것에 따르는 폐해도 지적되고 있으며, 미국에서의 전략적 환경영향평가는 생성 도상이라는 평가도 받고 있다.
둘째, NEPA에서는 연방주도의 활동이 대상으로 된다. 연방에서 인증 받아, 기금에서 보조를 받은 사업에 대해서도 대상이 된다.
셋째, NEPA는 모든 연방정부가 그 행위의 환경에 대한 영향을 고려하는 권한을 가진 것을 보장한 점, 공중에 대해 정보제공 및 주민참가를 시키는 것을 주요한 목적으로 하고 있는 점, 대체안의 검토를 중시하고 있는 점 등에 특색이 있다.
환경영향평가준비서(Draft EIS: DEIS)에는 최대한 가능한 범위에서 제안된 행위의 대체안이 포함되어 있으며, 제안행위와 선택 가능한 기타 대체안의 환경영향을 비교대조할 것, 또는 노액션(No-action)안을 작성하는 것이 필요하다.
넷째, 각 성청은 NEPA의 적용제외가 되는 정부 행위를 유형제외 리스트(Categorical Exclusion: CE)로서 지정할 수 있는 이외, 간이 영향평가(Environmental Assessment: EA)를 실시하며, 그 결과에 따라 제안된 행위가 환경으로의 중대한 영향이 없다고 판단할 때는 FONSI(finding of no significant impact)를 작성하고 있으며, 환경영향평가서(Environmental Impact Statement: EIS)를 작성하는 장면은 한정되어 있다.
다섯째, 환경보호청(EPA)에 환경영향 자체에 대한 심사를 실시하여 뚜렷한 환경영향이 미래에 있다고 생각될 때, 또는 현재에 있을 때는 주무관청과의 조정이나 대통령부에 속해 있는 환경위원회(CEQ)의 권고 등에 의해 사실상 인허가 등을 제안하는 결과를 실현하는 것이다.
즉, 연방최고재판소는 NEPA의 법적 성격에 대해 일관하여 실체법이 아니라 EIS의 작성을 명령한 절차법이라는 해석을 취하고 있으며, NEPA 소송은 원고가 정보적 손해나 수속적 손해를 입었는지의 여부가 쟁점으로 되는 일이 많다.
보다 더, 정보적 손해나 절차적 손해가 어떤 경우에 인정되는지에 대한 연방최고재판의 판단은 확정하지 않는다.
공소심판결에서는 NEPA 소송의 원고적격의 판단에 대해서는 비교적 관용적인 재판소(제9 순회구 재판소)와 그렇지 않은 재판소(콜롬비아 특별구 연방공소심 재판소)로 분류되어 있다.
V. 정책적 시사점
국가단위 차원에서의 실체적 제도로는 EIA와 SEA구분 없이 일관된 절차로 되어 환경법의 대헌장 "Magna Carta”으로 일컬어지는 미국 국가환경 정책법 “National Environmental Policy Act of 1969:NEPA”은 인간환경에 영향(an impact on man's environment)을 미치는 계획과 정책결정 과정에서 자연, 사회과학과 환경설계 기술의 종합적인 이용(integrated use of the natural and social sciences and the environmental design arts in planning and in decision making)를 위한 체계적이며 학제적인 접근방법의 활용(utilize a systematic, interdisciplinary approach)을 규정하고 있다.
이는 학제적 접근(interdisciplinary)을 필요로 하는 지속가능한 개발과 영향평가의 옳바른 이해와 접근에 기본전제로 삼아야 할 사고방식이기도 하다.
이법에 의한 환경영향평가에는 다음과 같은 환경영향평가의 원칙이 내재되어 있다.
- 실질적인 환경 정책의 수립
환경영향평가의 효과적인 프로그램은 정부와 개인의 의사결정을 할 수 있는 완전하고 유지 가능한 환경정책을 수립하기 위해 국가적, 지역적 또는 국지적 수준에서 목적을 표명한다.
- 천연자원, 환경 질 그리고 공중보건의 보호
효과적인 환경영향평가 프로그램은 천연자원, 국가적, 지역적, 그리고 국지적 자연환경 및 공중보건과 안전에 두드러진 부정적인 효과를 낳을 수 있는 행동을 미리 확인한다.
이러한 관계에서 환경영향평가 프로그램은 자연환경의 보존에 잠재하는 위험들을 줄일 수 있는 중요한 예방조치이다.
- 계획된 사업의 모든 환경결과의 자세한 공표
환경영향평가의 효과적인 프로그램은 계획된 사업의 넓은 범위에 파급효과를 드러내고 문서화하는 표준방법을 제공한다. 이러한 발표는 자연환경에 영향을 끼칠 수 있는 모든 행동의 철저한 조사를 권장한다.
- 모든 적절한 대안의 객관적인 고려
환경영향평가 진행의 핵심은 계획된 사업의 책임과 규정된 의도에 맞는 환경적으로 가장 최소한의 피해대안을 확인하는 적절한 대안의 객관적이고 체계적인 비교이다.
- 모든 관련된 환경영향의 검증과 특징에 대한 형식과 양적·질적 기초의 수립
환경영향평가 프로그램을 포함하는 체계적인 단계는 평가되어야 하는 환경에의 영향 형태와 평가에 이용될 기술적 방법론 그리고 계획된 사업이 야기할 잠재적인 영향을 예측하는데 사용될 기술 등과 관련된 지침을 제공한다.
피할 수 없는 영향을 최소화하기 위한 가장 최선의 관리실행의 이용
계획된 사업의 초기에 발생된 잠재적 영향의 확인은 주요한 부정적인 효과를 제거하거나, 감소시키거나 누그러뜨릴 혁신적인 기술적 해결책 또는 가장 최선의 관리 수행을 조성할 수 있다.
- 환경영향평가 진행을 통한 공공참여의 권장
워크 샵, 미팅 그리고 공청회를 통한 공공참여 지원은 업체와 개인으로 하여금 계획된 사업의 이점과 위험에 관한 적절한 선택을 가능케 하고, 정보의 공유를 조성한다.
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