-현행환경영향평가제도의 한계와 극복방안제시-

▲  한상욱 박사(MPH.,Ph.D)
▲  한상욱 박사(MPH.,Ph.D)

 

 

초대 환경처조정평가실장
미국 Michigan State University: Adjunct professor
1~5대 광운대환경대학원장
아태환경경영연구원장

 


네덜란드의 지속가능성 평가에 관한 경험
-현행환경영향평가제도의 한계와 극복방안제시-

환경영향평가협의를 받아 조성된 성주의 골프장 부지에 사드배치를 허용할 것으로 보인다.

정부는 환경영향평가의 절차적 정당성을 내세워 국내 환경영향평가평가제도 운영에서 유례를 찾아볼 수 없는 오랜기간의 산고를 겪게 하고 북한의 군사적 위협이 극에 달한 시점에서 ‘임시배치’간판을 붙여놓고 최종결정을 미뤄놓고 중국과 반대하는 주민·시민단체를 의식하지 않을 수 없기 때문인 것으로 비춰진다.

반대의 이유는 여러 가지 이유가 있겠지만 현재의 환경영향평가제도는 세계 어느 나라 제도도 개선이 거듭 요구되는 한계가 있다. 이와같은 점에 착안하여 미래제도로 준비된 것으로 여겨지는 [네덜란드의 지속가능성 평가에 관한 경험:Experiences on Sustainability Assessment in the Netherlands] 제하의 논문은 이를 잘 설명해준다.

제주해군기지와 평택미군기지 환경영향평가 공청회사회를 보면서도 현행제도의 한계를 거듭 부언하면서 주민·시민단체·정부당국의 고초를 풀어나갈 수 있는 논의의 장이 되지못한 아쉬움과 지속가능한 개발을 구현할 수 있는 지속성평가제도 도입의 필요성을 해답이 될 수 있다고 본다.

본 논문의 요지는 네덜란드의 지속성 평가(Sustainability Assessment, SA)에 있어 몇몇 최근의 진전을 토의한다. 효율적인 지속가능성 평가를 위한 몇몇 요소들의 강조에 초점을 둔다.

SA는 현재로서는 복잡하지만 필수 구성요소이다. 이는 개발의 가능한 방향에 관한 토의의 질을 향상시키고, 대안들, 결론, 비용 및 이득에 가중치를 둠으로서 종종 국민을 위해 보다 투명한 정책결정의 복잡한 과정을 구성함을 통해 정책 결정의 민주적 질에 기여하는데 중대한 잠재력을 지닌다.

현재 네덜란드에서 SA에 관한 주요 도전은 아직은 산만하지만 포괄적이고 보다 널리 사용되는 도구로 만드는 것이다.

본 논문은 1. 서론 2. 네덜란드에서의 지속성 평가 2.1 SA의 내용에 대한 핵심요소 2.2 SA의 과정을 위한 핵심요소 3. 결론 참고문헌 순으로 구성되어 있는 바 그 내용을 보면 다음과 같다.

1. 서론

지속가능한 개발은 광범위한 국제적 경향의 일부로서, 네덜란드 정부 및 산업 공동체 모두를 위한 목표로서 점점 중요성이 증가하고 있다. 지속가능한 개발을 위한 국가 전략(Ministry VROM, 2002)에서는 지속가능한 개발에 관한 정부 계획의 영향을 평가하기 위한 방법론이 개발되어야 한다고 기술하고 있다.

SA를 수반한 몇몇 시도가 이루어졌으며, 습득한 경험들이 발표되었다. 동시에 SEA로부터 SA에 대한 경험을 얻었으며, 지속가능성의 문제가 제기되었다. 상기에 언급된 경험들을 토대로, 네덜란드 환경평가위원회(Netherlands Commission for Environmental Assessment, NCEA)는 효율적인 SA를 위한 몇몇 핵심 요소들을 규정하였다(Working Group on Sustainability Assessment, 2006).

이러한 요소들의 일부가 본 논문에서 토의된다.

2. 네덜란드에서의 지속성 평가

일반적으로 지속가능한 개발은 장래 세대의 필요성을 훼손하지 않고 현재 세대의 필요성을 충족시키는 충분한 생태적, 경제적 및 사회적 상황을 만들어 내는 것으로 정의된다(Brundtland Report, 1987).

‘충분하다’고 고려되는 것은 현재의 선호사항 및 장래 선호사항의 평가를 토대로 평가될 수 있다. 지금까지는 주로 각 분야의 정책 목표 달성에 관해서만 판정을 내리던 현대 의사결정자들에 있어 지속가능한 개발의 달성은 중요한 도전으로 고려될 수 있다.

SA는 지속가능한 개발의 시각으로부터 관리자가 계획 또는 프로젝트를 개발하고 정당화할 수 있는 방식으로 의사 결정의 과정을 전달하고 구성하는 것을 동반한다.

2개의 출처를 토대로 효율적인 SA의 일부 핵심 요소들이 아래에 토의 된다. 지속가능한 개발에 관한 네덜란드 국가 전략, 그리고 NCEA에 의해 지원되고 촉진된 ‘지속가능한 개발에 관한 실행 그룹’에 의해 지금까지 논점이 된 2가지의 권고사항 등이다.

2.1 SA의 내용에 대한 핵심요소

일반적 기초구조

아마도 SA의 가장 중요하면서도 가장 어려운 부분은 무엇이 ‘지속가능한 개발’로 고려되는가를 규정하는 것이다.

실제로, 지속가능한 개발에 의해 의도되는 것이 무엇인가에 관해 상이한 시각들이 존재할 것이다. 어떤 이들은 지속성에 대한 토대로서 생태적인 영역으로 유도하는 반면, 다른 이들은 생태적, 경제적 및 사회적 영역이 동등하게 중요한 것으로 고려한다.

또 다른 장애물은 존재물의 주요 성질을 인식하는데 관한 지속성의 주관적 특성이다. 어떤 성질들을 가장 중요하게 고려하는가? 어떤 성질들을 원하고 또는 장래 세대 및 다른 지역 또는 국가에서 사는 사람들을 위해 어떤 성질들을 남겨야만 하는가? 기존의 가치들을 새로운 것으로 대신하는 것이 허용되는가, 또는 우리가 지닌 것을 항상 보호해야 하는가? 등이다.

지속가능한 개발의 객관적 정의를 내리기 힘들고 가치의 판단을 피할 수 없다. 그러므로 지속가능한 개발은 과학적으로 규정되기보다는 광범위하게 이해당사자들 사이에서 합의를 토대로 하여야 한다.

해결되어야 하는 논점 중 하나는 모든 지속성 영역에서 개선이 이루어져야 하는지 또는 상이한 영역들 사이에 교환(exchange)이 허용되는지 이다. 예를 들면, 교환은 생태적 영역의 (대규모) 개선을 위해 일부 경제적 쇠퇴의 허용, 또는 그 반대를 포함한다.

네덜란드는 지속가능한 개발에 관한 국가 전략에서 SA에 대한 다음의 기초구조가 제안되었다(Ministry VROM, 2002). 이는 한 축에는 지속성의 3가지 차원들과 다른 한 축에는 공간적 및 시간적 차원을 지니는 3×3 행렬을 포함한다. 지속가능한 개발은 9개의 모든 항을 잘 만족시키는 개발이 될 것이다.

이 행렬로부터 SEA에 대한 도전이 위치하는 곳이 분명해진다. 대부분의 SEA들은 단지 ‘현재 이곳’의 생태학적 지속성 차원에만 초점을 두고 일반적으로 장래 세대(‘향후’, 즉 50년 이상) 또는 다른 지역 또는 국가(‘다른 장소’, 특정 개발도상국에서)에 대한 영향을 포함하지 않는다.

대조적으로 SA에서 핵심 질문은 계획 또는 프로젝트가 지속성의 모든 영역(생태적, 경제적, 사회적 및 문화적 영역)에 관해 개선이 이루어질 것인가, 또는 다른 시간, 지역 그리고/또는 지속성 영역에 대해 원치 않는 영향의 전이에 대한 위험성이 존재하는가 등이다.

내용

SA는 이러한 위험성을 저감 및 예방하기 위한 가능성에 있어 통찰력을 제공해야 한다. 이러한 관점에서 SA는 영향의 정량적 평가를 반드시 포함할 필요는 없다. 많은 상황에서 선택사항이 보다 나은지 또는 나쁜지를 평가하는 철저한 정성적 토의는 충분하다.

따라서 초점을 영향들에 관해 두는 것이 아니라 불충분한 목표 달성, 그리고 지속성의 다른 차원들, 장래 세대 및 다른 지역 또는 국가에 대해 가능한 교환 영향과 관련된 위험성에 중점을 두어야 한다(Working Group on Sustainability Assessment, 2001).

여기에서, 어떤 논점들에 대해서 초과되지 않아야 하는 ‘확고한(hard)’ 한계 또는 제한(예를 들면, 사람을 치사시킬 수 있는 음용수 내의 독성물질 수준)을 지시가능하다는 것이 용인되어야 한다. 이러한 제한이 존재하는 곳에서 이해당사자들에게 의논을 전하는 것이 과학의 역할이 되어야 한다.

그러나 지금까지의 네덜란드 실행에서는 이러한 종류의 확고한 제안은 소수의 논점에 대해서만 존재하는 것으로 보여져왔다. 이외의 이해당사자들에 대해서는 그들 사이에 동의가 이루어져야만 한다.

지표

지금까지 지속성 평가에 있어 목표 달성 및 원치 않는 부작용의 평가에 사용되도록 일반적으로 승인된 일련의 지표들은 존재하지 않는다. 부분적이 이유이긴 하지만 이러한 일련의 표준 지표들이 유용하지 않기 때문이다.

만일 특정한 계획 또는 프로젝트에 대해 규제되고, 모든 이해당사자들에 의해 용인되어 한정된 일련의 과학적 계획 또는 프로젝트 지표들이 사용된다면 지속성 평가의 실제적 실용가능성은 보다 커질 것이다.

이러한 지표들의 평가에 있어 국가 또는 지방 정부의 기준이 고려될 필요가 있다. 만일 기준들이 부족하거나 부적합하다면(예를 들면, 너무 낮은 최소 질적 수준에 토대를 둔), 지속성의 견지로부터의 탐구를 통해 기준들을 규정하는 것이 타당하다.

이러한 기준들이 단기간(또는 보다 장기간)내에 달성가능하지 않을지라도 지속가능한 개발이 도달하는 것이 개략적으로 어디이며, 어디에 더 많은 노력이 필요할 것인지의 통찰력을 제공할 것이다.

기준은 과학적으로 가능한 부분을 토대로 하여야 하며, 그렇지 않다면 관여된 주요 당사자와의 토의에서 규정되어야 한다.

보고

되도록이면 SA의 결과들에 관한 최종 보고는 지표 부분에 주로 중점을 두지 않는다(Verheem, 2002). 지표 값들은 의사 결정자에 대해 예를 들면, 한 영역의 목표를 달성하는 것이 다른 영역의 어느 부분의 목표를 훼손하는지, 이해가능하고 관련된 정보로 변환(translated)되어야 한다.

특히 지속가능한 개발을 달성하기 위해 이루어져야 하는 전략적 선택, 그리고 이러한 선택을 방해하는 딜레마들이 지적되어야 한다. 또한 조치 및 해결 가능성들도 다루어져야 한다(SER, 2002).

2.2 SA의 과정을 위한 핵심요소

SA 과정의 주요 초점은 계획 또는 프로젝트의 설계에 관여된 당사자들간에 훌륭히 구성되고 정보에 근거한 협의 달성을 지원하는 것이 되어야 한다.

사후 평가가 되어서는 안되며, 근본 목적은 협의를 촉진시키고 의사결정 과정동안의 충돌하는 이해관계를 고려하는 것이 되어야 한다. 과정 그 자체는 평가의 실체(내용)만큼이나 중요하다(Verheem, 2002).

의사결정 절차들은 일반적으로 정부 수준 및 계획 또는 프로젝트의 주제마다 다르다. 그러므로 SA에 대해 고정된 절차를 사용하는 것이 약간 효율적인 듯 하다. 다른 한편, 다른 이에게 아무것도 위임하지 않는 절차가 매우 유용한 것은 아니다.

SEA와 같이 SA에 대한 일련의 최소 필요조건들은 우수한 거버넌스(good governance)원칙의 충족을 토대로 하여야 한다. 그러므로 우수한 SA 과정의 핵심은 SA의 보다 완성적이고 여러 학문분야가 집결한 특성을 다루는 일부 추가적인 요소와 함께 우수한 SEA과정의 핵심과 같은 것이 될 것이다.

1987년 이후, 네덜란드에서는 전력 생산, 폐기물 관리, 음용수 공급 및 기반구조 등을 다루는 다양한 분야 및 공간 계획들에 대해 100개 이상의 SEA들을 수행하였다.

이러한 실행 경험으로부터 효율적 SEA를 위한 몇몇 핵심 요소들이 명백해졌다. 가장 중요한 것은 ‘good governance’의 원칙을 충족시키는데 있어 SEA는 의사 결정을 강화해야 한다는 것이다.

결정으로 이끄는 과정의 모든 단계에서의 충분한 투명성, 참여 및 신뢰성 있는 정보. 이러한 목적을 달성하기 위해서 우수한 SEA 시스템은 다음의 과정 요소들을 포함하여야 한다:

투명성

결정으로 이끄는 모든 단계들 및 의사 결정 그 자체는 책임 있게 해명할 수 있어야 한다. 이를 달성하기 위하여 평가의 결과들은 결정이 이루어지기 전에 시간 내에 누구에게나 공공성 있고 이용가능하게 이루어져야만 한다.

대안들의 서술 및 선택사항들의 정당화는 이해관계의 고려 및 균형에 대해 투명성을 확보할 것이다.

참여

의사결정 과정을 통해 모든 주요 이해당사자들은 충분히 관여되어야만 한다(예를 들면, 공개 협의회를 통해). 특히 계획이 논쟁의 여지가 있을 경우, 참여가 중요하다.

정보

어떠한 공개 협의 및 의사결정이 토대가 되었는지에 관한 정보는 모든 이해당사자들에 대해 신뢰성 있고 수용되어야 한다. 여기에서 견해와 반론을 제기하는 개방성 및 기회는 중요 요소이다.

그러나 이는 이루어져야 하는 결정이 상당히 논쟁적일 경우 충분하지 못할 수 있다. 어떤 경우에는 의사결정 과정의 일부로서 평가 절차에 대한 비관계인의 질적 조절이 바람직할 수 있다.이는 미리 확인되어야 한다.

SA는 잡다하지 않은 확고한 한계를 지시하는 과학적 지식을 지니고, 모든 이해당사자들간의 대화를 토대로 이루어져야 한다. 문제 규정, 목표 형성, 기초구조 검토(즉, 무엇이 ‘지속가능한’ 것으로 고려되어야 하는지), 대안들의 설계, 분석적 접근법의 선택 및 보고와 같이 SA에 중요하게 고려되는 모든 단계에서 당사자들간의 협력이 확보될 필요가 있다.

대화를 촉진하고 정보의 타당성에 대한 토의로 인한 지체를 방지하기 위해서는 특히 논쟁적인 계획 또는 프로젝트의 경우에 있어, 정보의 범위 및 질에 관한 비관계인의 권고사항이 유용하게 입증될 수 있다.

따라서, 지속가능성 평가는 다른 학문분야의 사람들간의 협력 과정을 포함한다(예를 들면, 환경, 경제 및 사회 과학).

실제적으로는, 사람들이 항상 그들 자신 분야의 문제들 및 정책 목표 범위 이상을 관찰하는 것이 가능하지는 않을 것이고(통합 평가가 필요한 곳에서), 항상 여러 분야가 모인 프로젝트 팀에서 활동하는 것도 아니며, 종종 지속성에 대한 그들 자신의 용어 및 정의를 사용하여 그 결과 표현의 혼선이 발생하므로 그러한 협력 과정이 항상 용이하지는 않을 것이다(Verheem, 2002).

선형라인(sectoral lines)을 따르는 의사결정 방지 및 공통 용어의 개발은 지속성 평가를 위한 선행조건으로 고려된다.

3. 결론

SA는 영향평가 도구의 연속체의 극치로 간주될 수 있다(OECD DAC 2005). 경제적, 사회적 및 환경 논점들의 단기에서 장기적인 통합적 평가(용어 SEA는 종종 전체 연속체에 대해 ‘포괄적 용어(umbrella-term)’로 사용된다.

SA는 복잡하긴 하지만, 이는 개발의 가능한 방향에 관한 토의의 질을 향상시키고, 대안들, 결론, 비용 및 이득에 가중치를 둠으로서 국민을 위해 보다 투명한 정책결정의 과정(종종복잡)을 구성함을 통해 정책 결정의 민주적 질에 기여하는데 중대한 잠재력을 지닌다.

네덜란드에서 SA에 관한 주요 도전은 아직은 산만하지만 포괄적이고 보다 널리 사용되는 도구로 만드는 것이다.

두 번째 도전은 EIA, 비용편익분석, 사회적 분석 등 영향평가를 위한 다른 수단들과의 관계를 명료하게 하고, 보다 야심적인 것은 이러한 수단들은 어떻게 하나로 통합할 것인가를 밝히는 것이다.

<참좋은환경에 게재되는 전문가기고의 경우 본지의 입장과 다를 수 있습니다.>

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