가뭄 관리 체계, 여전히 미흡하다

유형별 부처별 전문성 및 협력체계 강화해야

가뭄 발생 빈도·기간 증가

가뭄 대책은 가뭄이 심각해지는 시기에는 다양한 방안이 논의되는 반면, 비가 내려 가뭄이 일시적으로 해소되는 경우 수립된 대책이 제대로 시행되지 않는 경우가 많다.

이로 인해 각종 가뭄 대책이 단편적·산발적으로 이루어지고, 사회적·경제적·환경적 측면의 검토가 부족한 상태로 가뭄 관련 사업이 긴급히 추진되는 등 가뭄 대책의 실효성이 낮아 매년 반복적으로 가뭄이 발생한다는 지적이 제기되고 있다.

이와 관련, 국회입법조사처는 최근 빈번하게 발생하는 가뭄에 효과적으로 대응하기 위한 대책 마련을 위해 가뭄 발생 및 관련 현황 등을 조사·검토하고, 현행 업무체계의 문제점을 개선하기 위한 입법 및 정책과제를 제시해 관심이 쏠린다.

국회입법조사처에 따르면 2017년 여름부터 지속된 강수량 부족으로 2018년 3월까지 대구·경남·경북·전남의 8개 시·군에 대한 댐 용수 긴축운영 및 대체공급과 더불어 완도군, 신안군, 속초시 등에서는 지방상수도 비상급수를 실시하는 등 심각한 봄 가뭄이 발생했다.

특히 역대 최악의 가뭄 상황을 겪은 운문댐은 저수량이 1330만㎥(저수율 8.3%, 예년대비 20.0%, 2018년 3월 2일 기준)까지 줄어들어 ‘금호강계통 광역상수도 비상공급시설을 건설해 2월 1일부터 대체공급을 실시했다.

지난 2015년에는 2014년부터 이어진 극심한 가뭄으로 충남 8개 시·군에서 제한급수를 실시하고, 농작물 수확량 저하로 물가가 상승하는 등의 피해가 발생하면서 사회적 관심이 크게 증가한 바 있다.

정부는 2015년 9월 국무조정실 산하에 ’물관리협의회‘를 설치·운영해 가뭄예방 대책들을 지속적으로 마련하고 있으나, 기후변화 영향 등으로 매년 가뭄이 반복되고 있는 실정이다.

‘물’ 이용·관리에 불리한 여건

우리나라는 여름철 홍수기에 강수량이 편중되는 기상학적 특성과 더불어, 하천의 경사가 급한 지형학적 특성으로 인해 물이용 및 관리에 불리한 여건을 가지고 있다.

연강수량의 68%가 6∽9월 홍수기에 집중적으로 발생하고, 국토의 65%가 산악지형으로 하천의 경사가 급해 수량 확보가 어렵다.

최근에는 기후변화의 영향으로 강수일수는 감소하고, 강수량의 계절적·지역적 편중현상이 심해짐에 따라 가뭄의 발생빈도 및 기간이 증가하는 추세다.

가뭄의 발생빈도는 2000년 이전(1904∽2000년) 연평균 0.36회에서 2000년 이후 (2001∽2015년) 연평균 0.67회로 2배 가까이 증가했다.

가뭄발생 기간도 중부지역의 경우, 연평균 보통 가뭄 일수(평년 강수량 대비 현재 강수량을 비교해 ‘극한 가뭄’, ‘심한 가뭄’, ‘보통 가뭄’으로 구분)가 1970년대 13일에서 2010년 이후 48일로 3배 이상 크게 증가했다.

또한 가뭄은 홍수, 태풍, 폭우 등 다른 물 관련 재해와 다르게 그 시작과 끝을 판단하기 어렵다는 점, 피해 양상이 매우 점진적으로 진행된다는 점, 직·간접적인 영향으로 인한 사회 및 경제적 피해 규모를 정량적으로 산정하기 어렵다는 특성으로 인해 효율적인 대책 마련이 어렵다.

이에 따라 현행 법률에서는 자연재해의 하나로 ‘가뭄’을 분류하고는 있으나 ‘기상법’ 제13조의2에서 ‘기상학적 가뭄’만을 정의하고 있고, 농업적·수문학적 및 사회·경제적 가뭄은 별도로 정의하고 있지 않다.

가뭄은 학문적으로 발생특성에 따라 ‘기상학적 가뭄’, ‘농업적 가뭄’, ‘수문학적 가뭄’, ‘사회・경제적 가뭄’으로 구분할 수 있다.

기상학적 가뭄은 평균 이하의 강수량 부족으로 발생한다. 농업적 가뭄은 ‘농업용수 및 토양수분’의 부족으로 농작물 성장이 저하됨을 뜻한다.

수문학적 가뭄은 ‘생활·공업용수’ 수요에 공급이 미치지 못하는 경우를 말한다. 사회·경제적 가뭄은 용수 부족으로 인한 ‘사회적 갈등 및 농작물 가격 상승’등을 의미한다.

가뭄 관리 체계 현주소

현재 가뭄 관련 업무는 개별 소관 법령 및 가뭄의 종류에 따라 기상청, 농림축산식품부, 국토교통부, 환경부, 행정안전부에서 담당하고 있다.

기상청(기상학적 가뭄)은 ‘기상법’에 근거해 기상현상의 예보 및 특보 등을 실시하고, 농림축산식품부(농업적 가뭄)는 ‘농어업재해대책법’에 따라 농업 재해의 하나로 가뭄 대책을 마련하고, 대책 비용을 최대한 보조하며 피해 발생 시 농가를 지원한다.

‘수자원의 조사・계획 및 관리에 관한 법률’, ‘하천법’ 및 ‘수도법’에 따라 국토교통부와 환경부는 가뭄 상황을 조사하고, 지하수자원 확보시설을 설치·관리해야 한다. 행정안전부(사회·경제적 가뭄)는 ‘재난 및 안전관리기본법’과 ‘자연재해대책법’에 따라 가뭄 대책을 수립하고 가뭄 극복 시설을 유지·관리해야 한다.

정부는 가뭄에 대한 사전 예측 및 대응 능력을 강화하기 위해 부처별 가뭄 발생 정보를 통합해 2017년 1월부터 범정부 차원의 ‘가뭄 예·경보’도 실시하고 있다. 행정안전부에서 기상청, 농림축산식품부, 국토교통부 및 환경부와 매월 1회 지역별(특별·광역·자치시도, 시·군) 가뭄 현황 및 전망을 발표한다.

세부적으로 국민이 가뭄 예·경보를 이해하기 쉽도록 가뭄을 ‘기상 가뭄’, ‘농업용수 가뭄’, ‘생활 및 공업용수 가뭄’으로 분류하고, ‘주의-심함-매우 심함’ 3단계로 예·경보를 실시한다.

또한 행정안전부는 가뭄 단계별 각 부처의 업무를 총괄하고, 농림축산식품부는 농업용수 가뭄 업무를 담당한다. 국토교통부는 생활 및 공업용수 가뭄 업무를 담당하고, 환경부는 국토교통부와 함께 생활 및 공업용수 가뭄 업무를 담당한다.

그리고 정부의 가뭄 예·경보가 실시된 2017년 1월부터 2018년 4월까지 기상학적, 농업적, 수문학적 가뭄 중 하나 이상의 유형에 해당하는 가뭄이 지속적으로 발생한 것으로 나타났다.

일례로 2017년 1월과 4∽5월 경기지역, 7∽12월 부산·울산·경북·경남지역, 2018년 1∽3월 경기·강원지역 등에 ‘심함’ 수준의 가뭄(기상 가뭄)이 발생했다.

2017년 6∽8월 경기·충남·전남·경북·경남 등에서도 ‘심함’ 수준의 가뭄(농업용수 가뭄)이 발생했고, 2017년 6월부터 충남지역을 시작으로 2018년 4월까지 전남·대구·경북·경남지역 등에 ‘심함’ 수준의 가뭄(생활 및 공업용수 가뭄)이 발생했다.

가뭄 관리 무엇이 문제인가

국회입법조사처는 가뭄 관리 체계의 문제점으로 ‘다원화된 업무 체계’, ‘하천 개발을 통한 물공급 정책의 한계’, ‘가뭄 관련 기초자료 부족’, ‘지하수 난개발’을 꼽았다.

우선 ‘다원화된 업무 체계’와 관련해 다수의 부처에서 개별 소관 법령에 따라 가뭄 관련 업무를 실시해 ‘예방-대비-대응-복구’의 각 단계별 재난관리가 체계적이지 못하고, 예산 집행의 비효율성이 높다는 지적이 지속적으로 제기되고 있다.

실제 가뭄으로 인한 재난 및 사고는 행정안전부가 재난관리 주관기관으로 지정되어 가뭄 업무를 총괄하고 있으나, 각 부처별 의견 조율 및 업무 조정에 한계가 있어 보인다.

또한 생활 및 공업용수 가뭄(수문학적)이 ‘심함’ 또는 ‘매우 심함’의 경우에는 국토교통부와 환경부가 재난관리 주관기관이 아님에도 중앙사고수습본부를 공동으로 운영한다.

그리고 다수의 가뭄 대책이 부처별로 시행되고 있어 현업에 종사하는 지자체에서 이를 시행하기에 혼란이 발생할 수 있으며, 각 대책 간의 효율적인 연계에 어려움이 발생해 단편적인 가뭄 극복 대책이 시행될 여지가 있다.

하천 개발 물공급 정책 한계

우리나라는 과거 경제개발 시기로부터 기상학적, 지형학적으로 물 관리에 불리한 여건을 극복하기 위해 대규모 댐 건설을 중심으로 물공급 정책을 실시해 왔다.

그러나 댐 건설은 생태계의 단절, 수몰지역의 발생 등으로 인해 환경적·경제적·사회적 갈등을 유발한다는 점에서 반대의 목소리가 높다.

그리고 도시화·산업화로 생활·공업·농업용수의 수요는 지속적으로 증가하는데 반해, 댐 건설에 대한 비판적 사회 여론으로 인하여 댐 건설을 통한 신규 수자원의 확보가 어려워지고 있다.

실제로 지난 50년간(1965∽2014년) 수자원 총량은 1.2배(1100→1300억 ㎥/년) 늘어나고 인구수는 약 1.8배(2871→5075만 명) 증가한데 비해, 생활·공업·농업용수 등 수자원 이용 수요는 5배(51→251억 ㎥/년) 가까이 증가했다.

또한 한정된 수자원의 이용 및 관리를 둘러싸고 ‘중앙부처-중앙부처’, ‘국가-지방’, ‘지방-지방’ 사이의 의견 대립으로 인한 논란 및 분쟁이 지속적으로 발생하고 있다.

가뭄 관련 기초자료 부족

가뭄 유형별 기준에 따라 예·경보를 실시하고 있으나, 가뭄의 시점과 종점에 따른 가뭄 기간, 피해액 및 복구액 등의 기초현황 자료가 집계되고 있지 않는 것도 문제다.

언론보도 및 기상자료 등을 활용한 간접적인 방법으로 가뭄 발생 기간과 피해 규모 등을 파악하고 있어, 체계적인 가뭄 분석 및 대책 마련을 위한 연구개발에 한계가 발생하고 있다.

그리고 사회·경제적 가뭄의 경우에는 가뭄이 발생하고 상당 시일이 지난 이후에 농작물 물가 상승 등의 피해가 발생해 피해액 및 복구액을 산정하기가 현실적으로 어려울 수 있으나, 농업적 가뭄 및 수문학적 가뭄의 경우에도 피해액 및 복구액을 산정하고 있지 않아 가뭄의 영향을 구체적으로 파악할 수 없다.

또한 과거 가뭄은 대부분 비교적 짧은 기간에 나타나는 일시적인 현상이었으나 최근에는 기후변화의 영향으로 지속적으로 불규칙하게 발생함에 따라, 가뭄 유형별·지역별 대책을 마련하기 위해서는 다양한 분야의 자료를 체계적으로 수집할 필요가 있다.

특히 도시화, 산업화의 영향으로 대도시를 중심으로 국지적으로 발생하는 지역별, 유역별 가뭄 피해가 늘어나는 추세다. 그리고 각 지역별 특성에 따라 생활·공업·농업용수의 사용량이 달라, 체계적인 가뭄 대책 마련을 위해서는 기상·지형학적 자료와 더불어 인문·사회·경제 분야에 이르기까지 다양한 분야의 폭넓은 자료를 검토할 필요가 있다.

뿐만 아니라 과거에 비해 환경에 대한 인식이 높아짐에 따라 녹조 발생에 따른 수질 악화, 생태계 변화 등 환경 가뭄에 대한 관심은 늘어나는 반하여, 환경 측면의 가뭄 대책 및 피해 현황조사 등은 상대적으로 미흡한 실정이다.

지하수 난개발

지하수는 비교적 저렴하고 손쉽게 개발할 수 있으며, 가뭄이 발생하였을 경우 활용이 용이하다는 측면에서 농촌지역을 중심으로 활발히 개발되고 있다.

현재 지하수 요금은 85원/㎥으로 상수도 요금 703원/㎥(2016년 기준, 전국 평균요금)의 12.1%에 불과하다.

2000년대 이후(2000∽2016년) 지하수 이용량은 생활용이 1억9600만㎥/년(12.7%) 늘어나고 공업용이 1800만㎥/년(9.6%) 감소한데 비해, 농업용은 7억9700만㎥/년(60.8%) 늘어나 생활·공업용 지하수에 비하여 농업용 지하수의 이용량이 크게 증가했다.

아울러 가뭄이 지속적으로 발생함에 따라 비상용수 및 대체 수자원으로서의 지하수의 중요도 및 활용도는 높아지는데 비하여, 체계적인 개발 및 보전을 위한 중·장기 정책은 미흡해 보인다.

일례로 지하수법 제5조에 따라 1992년부터 ‘지하수 기초조사’가 실시되고 있으나, 예산 및 인력 부족 등의 이유로 20여 년이 지난 아직까지도 전국 전체에 대한 자료가 마련되지 못하고 있다.

지하수법 제12조에 따라 지하수의 보전·관리를 위해 지정된 ‘지하수보전구역’이 2곳에 불과해 지하수 보전·관리 계획이 개발 계획에 비하여 상대적으로 미흡해 보이는 것도 문제다.

이외에 2016년 말 기준으로 수원 고갈, 수질 악화, 상수도 대체 등의 이유로 사용하지 않는 불용공(不用孔)이 14만7935개이며, 이 중 2만1788개(14.7%)는 오염물질 유입 등을 방지하기 위한 조치가 필요한 상태다.

업무 체계의 효율화

국회입법조사처는 현행 가뭄 관리 체계의 문제점을 개선할 방안으로 ‘업무 체계의 효율화’, ‘물 관리 정책의 전환’, ‘가뭄 관련 자료의 구축’, ‘지하수 유지·관리 정책 강화’를 제시했다.

먼저 ‘업무 체계의 효율화’와 관련해 가뭄에 대한 법적 정의를 가뭄 유형별로 마련하고, 각 유형별 재난관리 주관기관을 설정하도록 하는 등 가뭄 관련 법체계의 정비를 통해 부처별 가뭄 업무의 전문성 및 협력체계를 강화할 필요가 있어 보인다고 제안했다.

재난을 자연재난과 사회재난으로 구분하는 현행 ‘재난 및 안전관리 기본법’의 체계에 따라, ‘자연재해대책법’에 자연재해의 하나로 기상학적, 농업적 및 수문학적 가뭄으로 세분화하여 가뭄을 정의하는 방법도 고려할 수 있다고 제시했다.

다만 기상학적, 농업적 및 수문학적 가뭄이 두 개 이상 발생할 경우에는 현행 체계와 같이 행정안전부에서 업무를 총괄하는 것이 바람직해 보인다는 게 국회입법조사처의 설명이다.

현재 시행하고 있는 가뭄 예·경보에 대한 법적 근거를 마련해 업무의 연속성 및 협력체계를 강화할 필요가 있어 보인다는 방안도 내놨다.

이와 관련, 기상학적 가뭄의 경우에는 2017년 4월 신설된 ‘기상법’ 제13조의2에 따라 ‘기상학적 가뭄’을 기상청장이 예보할 수 있으며, 수문학적 가뭄의 경우에도 2017년 1월 제정된 ‘수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률’ 제7조 및 제8조에 따라 국토교통부장관이 ‘가뭄 상황조사’와 ‘갈수 예보’를 하도록 규정하고 있다.

그러나 행정안전부·농림축산식품부·환경부·국토교통부·기상청에서 매월 공동으로 실시하고 있는 가뭄 예·경보와 더불어 농업적 가뭄에 대한 예·경보는 법적 근거가 미비한 상태다.

따라서 ‘자연재해대책법’에 행정안전부장관이 가뭄 유형별 예·경보를 실시할 수 있도록 규정해 정부 부처에서 합동으로 실시하는 가뭄 예·경보에 대한 법적 근거를 마련하는 방안을 고려할 수 있다고 제안했다.

아울러 농업적 가뭄에는 관련 업무를 수행하는 농림축산식품부 소관의 ‘농어업재해대책법’에 시행방법 및 절차 등에 대해 규정하는 방안이 필요해 보인다고 제안했다.

‘수요’ 중심 물관리 정책으로 전환

가뭄 발생 중에 긴급한 응급조치를 단편적으로 시행하기 보다는 환경 및 경제적 측면 등을 종합적으로 고려해 정책을 수립해야 할 것이란 점도 강조됐다.

특히 상시 가뭄이 발생하는 지역의 가뭄 원인을 분석하고, 상수도 미급수지역과 천수답 등과 같이 장래 가뭄이 예상되는 취약지구를 중심으로 중장기적 대책을 마련하도록 해야 한다고 국회입법조사처는 밝혔다.

아울러 기존의 다목적댐 건설, 대규모 하천정비사업 등 수자원 ‘공급’ 위주의 물관리 정책에서, 제한된 수자원을 효율적으로 사용하기 위한 ‘수요’ 중심으로 물관리 정책을 전환할 필요가 있다고 제안했다.

세부적으로 단기적 절수시행에 따른 절수지원제도를 지방상수도까지 확대·시행하는 등 주민들의 자발적인 물 절약을 유도하기 위한 실질적인 정책을 마련하도록 하고, 중수도 설치, 빗물 재활용과 같은 ‘물 절약’ 정책에 대한 지원을 강화할 필요가 있다.

현재 일정 규모 이상 공공 또는 다중이용시설 등에는 물을 절약하기 위해 필요한 시설을 설치하도록 관련 법령에서 구체적으로 규정하고 있다. 이에 반해 물 절약시설에 대한 지원은 다분히 개념적이거나 지자체의 책무로 규정하고 있어, 규제에 비하여 상대적으로 미흡해 보인다.

가뭄 관련 자료의 구축

현행 가뭄 유형별 기준에 따라 발생하는 가뭄의 기간, 피해지역, 피해 및 복구에 드는 비용 등 가뭄 관련 정보를 체계적으로 구축해 ‘재해연보’에 수록하는 등 기초자료를 지속적으로 마련하자는 제안도 나왔다.

이에 따르면 현재 실시하고 있는 가뭄 예·경보 기준에 따라 가뭄 발생 시기 및 지역 등을 결정하고, 가뭄지역에서 발생하는 제한급수, 물병지원, 가뭄대책 및 복구비용 등을 체계적으로 수집할 필요가 있다.

그리고 중앙부처의 가뭄 예·경보에 따라 가뭄 관련 업무를 수행하는 해당 지역의 지자체와 유관기관 등에서는 가뭄에 대한 정보를 정해진 양식에 따라 수집·정리해 관계기관에 제출하도록 업무 체계를 구축할 필요가 있다.

다만 아직까지 가뭄의 규모에 대한 적정 범위와 더불어 피해액 산정에 현실적인 어려움이 있으므로, 현재 이용 가능한 정보를 우선적으로 마련하되 관련 연구를 지속적으로 실시해 가뭄 정보의 범위를 늘려나가야 할 것이다.

지하수 유지·관리 정책 강화

국회입법조사처는 또 ‘지하수 유지·관리 정책의 강화’를 위해 우선적으로 전국에 대한 지하수 기초조사를 신속히 완료하고 기초조사 자료가 오래된 지역에 대해서는 보완조사를 실시해 지하수 유지·관리 정책을 수립하기 위한 기초자료를 구축할 것을 제안했다.

그리고 지하수 기초조사 결과를 바탕으로 지하 대수층의 분포, 지반침하, 지하수 오염 또는 수질 악화지역 등을 검토해 지하수보전구역을 확대·지정함으로써 지하수 보전·관리 정책의 실효성을 확보해야 한다고 전했다.

더불어 오염된 지하수는 지표수에 비해 수질을 복원하는데 오랜 시일과 노력이 필요하므로, 불용공을 원상 복구해 오염물질의 유입을 예방하는 등 지하수의 개발에서 사후조치에 이르기까지의 체계적인 관리가 필요하다고 제안했다.

이외에 ‘대기-지상-지하’의 물 순환 과정 전반에 걸친 수자원의 체계적인 관리도 필요하다는 게 국회입법조사처의 설명이다.

<국회=조혜영 기자>