공장 밀집지역 환경오염 어떻게 잡나

무분별한 공장입지로 인해 환경피해가 촉발될 것으로 우려되고 있다.

국회입법조사처는 최근 ‘관리지역 개별입지 공장의 환경오염 현황과 개선 과제’라는 보고서를 내놨다.

이 보고서는 공장(관리지역)이 밀집한 경기도 화성시와 김포시를 중심으로 무분별한 공장입지로 인한 환경오염 피해 현황을 살펴보고, ‘관리지역’ 환경관리제도의 개선 필요성을 제시했다.

‘관리지역’은 도시지역·농림지역·자연환경보전지역의 ‘완충지역’으로 보전뿐만 아니라 개발의 목적도 충족시켜야 하는 곳이다.

관리지역은 또 ‘보전관리지역’, ‘생산관리지역’, ‘계획관리지역’으로 나뉜다. 환경오염 특성상 관리지역에 입지한 공장의 관리 부실과 환경오염의 인과관계를 명확히 규명하기 어렵다.

특히 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려해 제한적인 이용·개발을 하려는 지역인 ‘계획관리지역’은 계획적·체계적인 관리가 필요한 지역이지만, 그 취지와 달리 미흡한 관리로 인해 환경오염이 집중 발생하고 있다는 지적이다.

국토개발-환경보전의 딜레마

보고서에 따르면 문재인 정부는 지속가능한 국토환경 조성을 국정과제로 채택했고, 국토정책과 환경정책의 연계를 위해 노력하고 있다.

지난 해 5월 발표된 ‘문재인 정부 1년 100대 국정과제 추진실적’에 ‘국토·환경계획 통합관리의 본격화’가 포함됐고, 환경부와 국토교통부는 국토계획 및 환경보전계획의 통합관리에 관한 공동훈령을 제정하고 본격 시행 중이다.

이에 정부는 국토계획과 환경계획을 상호 연계해 국토 및 도시계획 수립 시 자연·생태, 대기·수질 등 환경가치를 보다 적극 고려하도록 하는 등 개발과 보전의 상생 기반을 마련했다고 자평하고 있다.

그러나 이를 실현하기 위한 구체적인 실행 수단은 아직 마련되지 않은 상태다. 국토개발과 환경보전의 딜레마는 국회에서 다양한 형태로 표출돼 왔다.

일례로 국회 국토교통위원회를 중심으로 계획관리지역의 규제완화가 논의되고, 환경노동위원회를 중심으로 계획관리지역의 무분별한 공장입지로 인한 환경문제가 제기됐다.

제19대 국회는 계획관리지역의 건폐율·용적률 완화를 주요 내용으로 하는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 일부 개정 법률안’을 통과시켰다.

제20대 국회는 2016년 환경부에 대한 국정감사에서 ‘공장입지기준고시 개선 필요성’을 지적했다.

당시 국회 환경노동위원회는 “2008년 공장입지기준고시가 개정되어 김포지역에 시멘트 공장의 설립이 허가됐는데, 해당 공장으로 인한 환경오염 문제가 심각하게 발생하는 사례처럼 규제완화로 인해 전국적으로 무분별한 공장이 들어선 이후 환경오염과 주민피해가 증가하고 있는 바 이를 관리할 수 있는 개선방안을 관계기관과 함께 검토할 것”을 지적했다.

이에 환경부는 ‘비도시지역 주거-공장 혼재형 난개발 관리방안 마련 연구’의 연구용역을 실시하고, 2018년까지 관계기관 협의·전문가 의견수렴 등을 거쳐 계획관리지역 내 난개발 유형별 관리방안 및 개발사업 환경성검토 협의기준 등을 마련해 보급하겠다는 계획을 국회에 보고했다.

경기 화성·김포 ‘관리지역’ 공장 최다

전국 관리지역 면적(2016년 기준)은 2만7206㎢이며, 이중 계획관리지역은 전체 관리지역 면적의 약 44.5%이다.

관리지역에 위치한 공장은 총 6만5524개로 이중 91.5%가 개별입지 공장이다. 관리지역 공장은 계속 증가하고 있어 2007년 4만3239개에서 2017년 6만5524개로 증가했고, 공장이 제일 많은 지역은 2만9814개가 위치한 경기도로 전체의 약 45.5%를 차지한다.

경기도 시군 중 관리지역 내 공장이 가장 많은 지역은 화성시로 7278개가 있으며, 김포시 3890개, 포천시 3540개, 파주시 3441개, 광주시 2239개 순이다.

또한 관리지역 내 입지한 공장의 대다수는 개별입지 공장으로 광주시의 경우 관리지역에 입지한 모든 공장이 개별입지 공장이었다.

보고서는 “관리지역 내 개별입지 공장이 많이 입지하게 된 주요 원인은 다른 용도지역에 비해 상대적으로 낮은 땅값과 지속적인 규제완화 때문”이라고 설명했다.

산업구조 변화에 따라 공장 업종이 다양하게 되고 환경오염 저감기술도 발전하고 있다는 점 등 여건 변화를 반영해 공장 입지규제를 개선하는 차원에서 규제가 완화되는 추세다.

2015년 국토교통부는 ‘유기농화장품 등 환경오염 우려가 없는 업종을 선별해 입지를 허용’하는 계획관리지역 내 일부 공장 신·증축 규제를 완화했다.

입지 규제 완화로 공장 난입

특히 계획관리지역 내 공장입지 규제는 계속 완화되어 왔으며, 보전관리지역은 공장입지를 제한하고 생산관리지역은 도정·식품공정만 허용하고 있으나 계획관리지역은 상대적으로 공장 설립이 용이하다.

500㎡ 미만 공장은 건축물대장 기재내용 변경만으로 창고에서 공장으로 용도변경이 가능해 창고로 허가를 받은 후 공장 등으로 편법 전용하는 사례가 많다.

계획관리지역 내 오염물질 배출시설은 2018년 3월 기준 전국에 6만6033개가 있고, 이는 2014년 말 5만3282개에 비해 23.9% 증가한 수치다.

광역지자체 중 배출시설이 가장 많은 지역은 경기도로 총 3만670개의 배출시설이 있으며, 이중 소음진동시설이 1만4161개로 경기도 전체 배출시설의 46.2%를 차지한다.

이처럼 규제 완화로 주택과 공장이 인접해 입지하는 것이 가능해지면서, 일부 지자체에서는 공장에서 발생하는 대기·수질 오염물질이 주변지역 주민 건강 악화의 주요 요인이 되고 있다.

특히 김포시 거물대리의 높은 암 발병률이 언론을 통해 보도되고 사회적으로 이슈가 되면서 계획관리지역의 난개발에 대한 우려가 점점 높아지고 있다.

이에 환경부는 2016년 국토교통부, 산업통상자원부 등 관계부처와의 협의를 통해 계획관리지역의 공장입지 난개발 개선대책을 수립해 발표했다.

개선대책의 주요 내용은 입주기업에 대한 관리강화 및 추가적인 공장입지에 대한 규제 강화 등이며, 이중 일부는 완료됐다.

화성시, 유독물질 대기배출량 최고

보고서는 규제 완화에 따른 공장 밀집 ‘관리지역’의 대표적인 환경오염 사례로 화성시와 김포시를 꼽았다. 이에 따르면 화성시는 주택과 공장의 혼재로 환경 관련 민원이 많은 지역이다.

한강유역환경청은 2015년 4～5월 화성시 계획관리지역 배출업소 128개를 단속한 결과 배출시설 미신고 59개 등 72개 위반업소를 적발했고, 2017년 5월에는 화성시에 위치한 80개 공장을 집중 단속한 결과 37개 사업장에서 57건의 위반사항을 적발했다.

화성시가 직접 관리하는 대기오염배출업체는 약 2300개 사업장이며, 이중 특정대기유해물질을 배출하는 공장으로 화성시가 파악하고 있는 사업장은 20여 개 수준이며, 20여 개의 공장 중 절반 이상이 계획관리지역에 위치하고 있다.

또한 계획관리지역은 특정대기유해물질의 배출기준이 준수되어야 하지만 특정대기유해물질의 경우 사업장이나 지자체가 시설 운영 과정에서 미량의 불순물 형태로 부수적으로 발생할 경우를 사전에 정확히 예측하기 어려워, 화성시의 경우도 인허가 단계에서 특정대기유해물질 배출시설로 분류되는 경우는 20여 개 시설에 불과하다.

더욱이 특정대기유해물질 배출량은 정부 통계로 파악되지 않아, 유독물질의 대기배출량 통계를 살펴보면 화성시의 유독물질 대기배출량은 타 지역에 비해 상당히 높은 것으로 나타난다.

광역지자체 중에서는 경기도의 유독물질 배출량이 가장 많고, 경기도 내에서는 화성시의 대기배출량이 높게 나타나고 있다. 그리고 화성시의 특정대기유해물질 연간 배출량은 증가 추세다.

현행 법령 사각지대 상당

게다가 소규모 사업장의 경우 지자체가 국토교통부와 환경부의 관련 법령을 준수해 인허가를 시행하고 있지만 지속적인 규제 완화로 난개발이 유발된 측면이 있고, 정부와 지자체는 사후 단속을 강화할 뿐 근본적인 대책을 제시하지 못하고 있다.

지자체 담당자의 전문성 부족으로 특정대기유해물질 등 환경법령의 취지를 충분히 이해하고, 집행하는데 한계가 있는 것도 문제다. 환경부는 2016년 경기, 강원, 경남, 인천 등 4개 광역시·도에 대한 환경업무 정부합동감사에서 지자체가 법령을 위반한 사례를 61건 적발했다.

보고서는 또 “현행 대기환경보전법은 특정대기유해물질의 미량 배출을 전제로 하고 있지만, 배출허용기준을 지키면서 지속적으로 상당량을 방출할 경우를 규제하는 방안을 검토할 필요가 있을 것으로 보인다”고 제안했다.

실제 화성시의 사례는 다른 특정대기유해물질의 경우도 대량 배출이 가능한 경우가 있음을 보여주고 있기에 법령의 사각지대를 규율할 방안이 논의될 필요가 있을 것으로 보인다.

김포 거물대리, 공장-주거 혼재 난개발

김포시는 개별공장 비율이 90% 이상이고, 등록공장의 절반 이상이 계획관리지역에 입지하고 있고, 무허가 시설도 상당수 입지하고 있다.

특히 김포시 대곶면 거물대리는 ‘암 공포 마을’ 등으로 언론에 소개되며 계획관리지역 내 공장-주거 혼재한 난개발의 대표 사례가 된 지역이다.

거물대리 지역은 2015년 기준 70여 가구 150여 명의 주민이 거주하고 있으나, 환경오염물질 배출사업장이 191개에 이를 정도로 주택과 공장이 혼재되어 있다.

더욱이 주택과 공장이 혼재된 상태에서 특정대기유해물질이 배출될 가능성이 높고 오염물질 배출량이 많은 주물업종이 8개나 있어 민원이 많다.

그리고 기형 개구리, 죽은 왜가리 출현 등의 이상 현상이 발생하자 환경부가 2015년 66건의 점검을 실시했고 이중 22건의 단속이 이뤄졌다.

같은 해 환경부가 대기환경관리법 개정으로 계획관리지역 등에 특정대기유해물질 배출시설의 입지를 허용하는 규제 완화를 추진하자, 환경단체와 주민들은 주물공장을 위한 대책이라고 반발하는 일도 발생했다.

김포시가 2016년 조사한 결과에선 소규모 주물공장을 비롯해 60곳이 넘는 오염물질 배출공장이 밀집된 거물대리와 초원지리 토양 15곳 중 8곳에서 기준치 이상의 중금속이 검출됐고, 특히 구리와 비소는 기준치보다 2～3배 많은 양이 검출됐다.

당시 작성된 환경역학조사 보고서는 환경오염물질에 대한 지속적인 노출이 이 지역에서 폐암, 심장질환, 골다공증 발생을 증가시키는데 기여했을 가능성이 큰 것으로 보고 있다.

2017년 정부가 실시한 공기 중 발암물질에 대한 실태조사에선 김포 거물대리의 벤조피렌(휘발성유기화합물)이 기존 측정지역보다 5배 넘게 나왔고, 위암발병률은 전국 평균의 5배로 나타났다.

올해 상반기 김포시는 거물대리를 포함해 1239개 환경오염물질 배출업체를 단속한 결과 29.1%의 업체에서 각종 위반사항을 적발했다.

환경부는 지난 6월18～22일 김포시 일대 약 1200곳의 대기오염물질 배출사업장 중 미세먼지 불법배출이 의심되는 사업장 78곳을 골라 특별 단속했고, 47개 사업장에서 50건의 위반행위를 적발했다.

주택-공장 분리 인허가 강화 필요

이처럼 김포시 거물대리는 주거지역과 공장지역의 혼재로 주민의 건강피해 등 환경 분쟁으로 인한 지역적 갈등이 심각 한 수준이다. 정부와 지자체가 사후 단속을 강화하고 있지만 근본적인 환경 분쟁의 해결에는 한계가 있다.

그리고 김포시가 재정비 사업을 추진하려고 하고 있지만 공 장 밀집지역에 산재한 기존 주택을 이전하는 방안 역시 현실 적인 어려움이 많을 것으로 예상된다.

보고서는 이와 관련해 “향후 환경 분쟁으로 인한 사회적 비용과 갈등을 최소화하기 위해 주택과 공장이 분리되어 입 지할 수 있도록 인허가를 강화하는 방안이 모색될 필요가 있 다”면서 “이를 위해서는 환경부의 지자체 환경보전계획 수립 지침과 국토교통부의 도시·군 기본계획 수립지침을 연동하 기 위한 법령을 정비하는 방안도 검토될 필요가 있다”고 덧붙였다.

주택-공장 분리 인허가 강화 필요

이처럼 김포시 거물대리는 주거지역과 공장지역의 혼재로 주민의 건강피해 등 환경 분쟁으로 인한 지역적 갈등이 심각한 수준이다. 정부와 지자체가 사후 단속을 강화하고 있지만 근본적인 환경 분쟁의 해결에는 한계가 있다.

그리고 김포시가 재정비 사업을 추진하려고 하고 있지만 공장 밀집지역에 산재한 기존 주택을 이전하는 방안 역시 현실적인 어려움이 많을 것으로 예상된다.

보고서는 이와 관련해 “향후 환경 분쟁으로 인한 사회적 비용과 갈등을 최소화하기 위해 주택과 공장이 분리되어 입지할 수 있도록 인허가를 강화하는 방안이 모색될 필요가 있다”면서 “이를 위해서는 환경부의 지자체 환경보전계획 수립지침과 국토교통부의 도시·군 기본계획 수립지침을 연동하기 위한 법령을 정비하는 방안도 검토될 필요가 있다”고 덧붙였다.

특정 공장에서 유해한 환경오염물질의 누출이 우려될 경우 사전에 주거지역과 일정 거리를 두도록 하여 주거환경을 보호한다면 거물대리와 같은 유해물질 배출공장과 주택이 혼재해 발생하는 주민의 심각한 건강 피해는 예방하거나 줄일 수 있을 것으로 보인다.

보고서는 또 “관리지역이 계획적이고 체계적으로 관리되기 위해서는 오염배출시설의 인허가 단계부터 지자체의 관련 부서가 정보를 공유할 필요가 있으며 국토교통부, 환경부, 산업통상자원부 등 관계부처도 공동으로 실효성 있는 대책을 마련해야 한다”고 제안했다.

아울러 “국회도 관련 위원회가 합동으로 장기적인 개선 방안을 점검하는 체계를 구축하고, 국토의 지속가능한 개발을 위해 개발과 보전이 균형을 이룰 수 있도록 국토계획과 환경계획 간의 실질적인 연계를 위한 노력할 필요가 있다”고 보고서는 제안했다.

<조혜영 기자>