통합 물관리 핵심가치 ‘공공성’ ‘지속가능성’

사회적 가치 실현 물환경정책 방향 논의

지난해 5월, 1994년 이래 국토교통부와 환경부로 분산돼 있던 물 관리 정책이 환경부로 일원화됐다. 통합 관련 논의가 시작된 지 약 27년 만에 이룬 성과다. 하지만 현재 통합 ‘물’관리를 위한 조직 간의 물리적인 결합만 이뤄진 상태라는 평가를 받고 있다.

외형적인 틀만 잡아놓았다는 것이다. 이 때문에 국민들의 기대에 부응하면서 사회적 가치를 실현시켜줄 바람직한 ‘물’환경정책 방향을 모색하는 움직임이 상당하다.

더불어민주당 한정애 국회의원과 환경운동연합은 이와 관련해 2월 15일 ‘사회적 가치 실현을 위한 국가 물환경정책 방향’에 대한 토론회를 국회의원회관에서 공동 주최해 관계자들의 이목을 집중시켰다.

한정애 국회의원은 인사말을 통해 “우리가 환경부로 물 관리 일원화를 시킨 것은 단순히 한 부처에서 통합물관리를 하도록 하여 중복투자를 줄이고 예산과 인력을 절감하기 위한 차원이 아니다”라며 “그간 4대강 공사로 대표되는 인간 중심의 토목·개발 만능주의식 정책 추진을 반성하고, 인간과 자연이 함께 공존하며 지속가능한 발전을 추구하기 위해서이다”라고 전했다.

정부는 올해 6월까지 ‘국가물관리위원회’와 ‘유역물관리위원회’를 구성하고, 2021년에 국가물관리기본계획을, 2022년에는 유역물관리계획을 수립할 예정이다. 때문에 환경부만이 보여줄 수 있는 것들로 그 내용을 채워야 한다.

그리고 이에 대한 큰 방향은 통합물관리 비전포럼이 ‘통합물관리 로드맵’을 통해 이미 제시한 바 있다. 포럼은 앞서 통합물관리의 핵심 가치로 공공성과 지속가능성, 안정성, 형평성, 효율성, 민주성, 책임성 등 일곱 가지를 제시했다.

한정애 의원은 또한 “이번 토론회가 통합물관리의 핵심 가치인 공공성과 지속가능성을 논의하는 중요한 자리라고 생각한다”라며 “공공성과 지속가능성을 유지하기 위해서는 무엇보다도 정부의 정책과 공공기관의 역할이 주요하기 때문”이라고 덧붙였다.

공공부문 혁신의 새 패러다임

이날 ‘Lab2050’ 이원재 대표는 ‘사회적 가치-공공부문 혁신의 새 패러다임’에 대해 발표했다. 행정안전부는 ‘정부혁신종합추진계획’을 통해 사회적 가치 중심의 정부 운영 계획을 내놓았고, 기획재정부는 공공기관 경영평가에서 사회적 가치 항목을 대폭 강화했다.

국회에서는 사회적 가치 개념에 인권, 안전, 복지, 환경 등 총 13개 항목을 포괄하는 ‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안’이 발의되어 있다. 그런데 이 ‘사회적 가치’를 실제 조직 운영에 적용하려면 어떻게 해야 하는 것일까? 특히 정부기관, 공공기관 등 공공부문에서는 이 가치를 어떻게 적용해야 하며 그 실현 프로세스를 어떻게 짜야 하는 것일까?

이원재 대표에 따르면 사회적 가치는 과거 경제성장을 지상과제로 놓고 국가와 사회의 모든 자원을 동원하던 발전국가체제의 종언과 함께 대두되고 있다.

문재인 정부가 제시하는 포용적 혁신국가의 구체적인 운영 기준이 될 수 있을 뿐만 아니라, 박근혜 정부에서 제시했던 국민행복시대라는 슬로건의 발전된 형태라고도 할 수 있다.

또한 사회적 가치는 규범적인 지향만은 아니며, 구체적 효익을 발생시키며 측정될 수 있는 실체다. 이런 전제 아래 공공부문의 각 조직이 사회적 가치를 조직 운영 원리로 받아들일 수 있다.

이러한 사회적 가치를 구체적인 시스템과 프로세스를 도입해 실현하는 것을 사회적 가치 경영이라고 할 수 있다. 포용국가가 추구하는 다양성과 혁신 등이 구현되려면, 공공부문의 각 기관들이 경제성장뿐만 아니라 인권, 노동, 투명성, 환경 같은 새로운 가치의 영역을 수용한 확장된 가치체계를 중심으로 운영되어야 한다.

가치의 귀속 대상도 중요하다. 과거에는 현 세대 개인이나 조직의 삶의 질이나, 기껏 확장해도 현 세대 사회공동체에게 귀속되는 가치(국민경제)를 높이는 데 한정되었다면, 이제 사회적 가치는 미래세대에 까지 귀속시키는 지속가능성의 가치를 포괄해야 한다.

이렇게 확장된 가치체계를 담아 조직 운영의 기준으로 만든 것이 바로 공공부문의 사회적 가치라고 할 수 있다.

물환경정책 패러다임 근본 변화 필요

실제로 사회적 가치를 실현하기 위해서는 정책 차원의 노력과 개별 기관 경영 차원의 노력이 모두 필요하다. 정책 차원에서는 공공기관 설립목적 및 평가체계를 전면 재검토하는 작업이 필요하며, 사회영향평가 도입 검토가 필요하다.

경영 차원에서는 설립목적 구현, 조직 운영 프로세스 변화, 가치사슬상의 변화를 포괄하는 사회적 가치 실현 프로세스를 도입해야 하며, 또한 조직 변화를 위한 사회적BSC(Big Society Capital)의 도입도 필요하다.

이원재 대표는 “물환경정책의 패러다임은 근본적으로 변화할 필요가 있으며, K-water 등 관련 공공기관의 운영 체계는 조직 전체를 사회적 가치를 중심으로 변화하도록 혁신해 나가야 한다”고 전했다.

K-water “국민 중심의 물 관리 혁신”

K-water 황상철 물환경처장은 ‘공기업의 물환경 분야 사회적 가치 향상 방안’에 대해 발표했다.

황상철 물환경처장은 “정부는 2018년 환경부로의 물 관리 일원화 후 물 관리 패러다임 변화를 반영해 조직, 정책 및 ‘물’관리기관 간 기능조정 등을 추진 중이며, 첫걸음 과제 발표 등 물 관리 일원화로 인한 가시적인 국민 체감형 성과 창출에 집중하고 있다”면서 K-water의 추진 과제를 설명했다.

이에 따르면 K-water는 우리나라 대표 물관리 전문기관이자 국민 모두가 함께 누리는 건강한 물순환서비스의 파트너로서, 통합물관리 관점에서 국민들이 물관리 일원화의 효과를 체감할 수 있도록 경영방향을 설정하고 3가지 세부과제를 추진하고 있다.

특히, 물환경 분야에서는 50년간의 물관리 전문역량을 활용하여 수질과 수생태 등 하천 물환경의 실질적인 개선을 선도하고자 노력하고 있다.

첫째, 유역통합물관리로 깨끗한 물 확보에 나선다. 이를 위해 그간 수체 중심의 관리대상을 상류 유역으로 확장해 도랑, 소하천 등의 오염지류 개선, 생태하천 복원 등 통합형 윗물 물환경 개선을 추진하고, 친환경 수처리 및 농·축산 오염물질의 에너지화 기술개발 등 오염원 관리를 위한 혁신적 대안을 제시할 계획이다.

둘째, 신속하고 지속가능한 수준으로 녹조를 관리한다. 세부적으로 녹조우심지역에 대한 유역종합대책 마련 및 정부대책 적극 실행 등 유역관리자로서의 역할을 강화하고 위성·드론·CCTV 모니터링, 정보공유 확대 및 녹조기술 실증화 연구센터 건립 등 사전 예방적 녹조관리를 추진한다.

셋째, 수생태계 건강성 제고로 생태계 서비스를 증진시킨다. 세부적으로 댐, 하천으로 단절된 종·횡적 생태축을 연결하고, 생태계 서비스 가치를 높이기 위해 생태·문화·친수공간 거점 육성 및 생태관광 프로그램을 확대한다.

황상철 물환경처장은 “과거 효율성 중심에서 공공성 강화로 공공기관의 공적 가치실현에 대한 국민적 요구가 강화되고 있다”며 “K-water는 50년 역량과 전문성을 입증하고 공공성을 강화하여 국민 신뢰를 회복할 수 있도록 물관리 일원화 성과로 보답하겠다”고 전했다.

기존 물관리 부족함 메워나가야

경기연구원 송미영 선임연구위원은 ‘물의 공공성 증진을 위한 물환경 개선 방향’에 대해 발표했다.

송미영 선임연구위원에 의하면 물 관리 분야는 지난해 물 기본법 제정을 계기로 관리조직 및 제도, 정책방향 등이 혁신적으로 변화될 것으로 기대되는 영역이다. 그 근간에는 그간 물 관리가 비효율성, 공급과 시설 및 사후처리 위주였던 점을 변화시켜보자는 의도가 담겨있다.

이를 위해 물 기본법을 포함한 물 3법은 그 전환점이 되어야 하고 이를 계기로 기존 물 관리 분야의 부족함을 메워나가야 하며 보다 유연하고 적응력 높은 체제로 전환되어야 한다.

현실적으로는 4대강을 포함한 우리 주변의 강, 호소, 하천 등 물 환경의 질이 개선되고 다채로워진다면 우리 삶이 보다 풍요로워 질 수 있게 된다. 우리 하천이 가진 특성을 반영하는 통합적이고 체계적인 관리를 이행할 준비를 갖추는 것은 현재는 물론 앞으로의 물 위기 요소에 대응하는 가장 주요한 접근방식이 될 것이다.

물에 대한 시민들의 요구는 점차 다양해지고 새로운 가치 창출 기대도 커지는 중이다. 이수나 치수, 물 이용 만큼이나 물 환경과 생태, 역사 문화적인 물의 가치가 부각되고 이를 통한 물 관리의 지속가능성, 형평성, 효율성을 확보해가자는 데 정책적 무게가 더해지고 있다.

또한 전문가들은 물을 넘어서 에너지, 식량 분야까지 연계하는 통합적 관리의 필요성과 중요성을 강조하고 있다. 미래에는 물의 사회적 가치 유형과 그 가치의 보전 및 관리, 연관된 목표 설정을 토대로 협력적이고 소통과 참여를 중심으로 하는 유역기반 관리가 물 관리의 기본이 되어야 한다.

이를 통해 물 자원을 관리하는 효율성과 투명성을 높이면서 지속가능성을 확보해 나가야 한다. 이 과정에서 인간을 포함한 다양한 생물들이 물을 마시고, 이용하고 즐길 권리를 보장하는 ‘물 복지’ 개념도 실현해나가야 할 것이다.

물 기본법 취지 구현 제도·수단 강구해야

시민사회에서는 이미 ‘자연과 인간이 공유하고 함께 나누는 물’이라는 주제 중심의 논의가 일반화되었으며, 이를 실현하기 위한 논의 구조들이 제안되어 왔다. 최근에는 인간을 넘어 자연과 그 안의 생물들이 물을 공유하며 공존하며 사각지대 없는 공평하고 갈등을 최소화하는 물 관리에 대한 기대가 증대 중이다.

실제로 물 관리는 수질, 수량의 통합 외에도 수생태, 물 문화 등 다양한 물 관련 활동들을 고려하고 존중하는 영역이어야 한다. 물 기본법의 제정 취지를 살리기 위한 첫 번째 과정은 내용적으로 법적 요건들을 구현해내는 제도와 수단의 강구여야 한다.

이를 위해 환경부는 이미 통합물관리 비전포럼을 통해 새로운 물 관리 핵심 가치와 기본원칙 및 비전을 설정해 제시했고 기본법에 따른 국가 및 유역 물 관리위원회도 2019년 상반기에 구성될 예정이다.

환경부 내부조직 정비는 물론 산하조직들의 통합 및 조정도 기본 원칙에 따라 통합적 관점에서 이뤄져야 하며 공기업들도 국가 비전 실현을 위한 조직정비 및 전략 추진체계를 갖추어 함께 대응해나가야 한다.

물 관리위원회, 실질적 의사결정 기구 되어야

물 관리 비전 중 민주성과 책임성을 실현하는 바로미터인 ‘물 관리위원회’는 국가와 유역 모두 기존의 다양한 물 관련 위원회 기능을 통폐합하면서도 실질적인 의사결정 기구가 되어야 한다.

유역위원회가 현실적으로 유역관리의 핵심 의사결정 기구가 되기 위해서는 사무국과 관련 예산의 배정이 이뤄져야 한다. 그래야 4대강 복원과 안전하고 깨끗한 상수원수 관리 등 현안들을 해결하고 기후적응, 남북 공유하천 등 미래 물 문제에 대응할 기초가 마련되기 때문이다.

유역의 규모와 유형별로 물 환경의 관리를 차별하고 유역 현안들을 진단하고 도출하며 그 특성에 맞게 관리해나갈 여건을 갖추는 것은 앞으로 물 관리의 또 다른 도전 과제 중 하나이며 시민들이 실제로 체감하는 분야 중 하나이다.

이를 위해 프랑스나 일본의 사례를 참조하여 유역위원회 기구를 조직하고 활용 가능한 재원의 수준과 역량을 높이면서 당면한 과제들을 해결해나가야 한다. 이를 위해 개별 분산화 된 정보 체계와 조직들을 정비하고 중앙정부 중심의 정보 유통 체계도 시민사회까지 확대하고 공유하는 노력이 필요하다.

국가 전체의 정보 격차와 부족함이 메워져야 공공과 공기업, 시민들이 함께 문제와 대안들을 이해하고 공감할 수 있는 논의가 가능하고 시민들의 기대와 눈높이도 한층 높아질 수 있게 된다.

송미영 선임연구위원은 “현재나 가까운 미래가 아닌 좀 더 미래, 우리 후손들이 누릴 수 있는 지속가능한 물 환경을 만드는 것이야 말로 물의 사회적 가치를 높이는 일이 될 것”이라고 전했다.

물환경정책 혁신 “일상과 의사결정 방식의 변화”

토론자로 나선 명지대학교 최현선 행정학과 교수는 “물환경정책의 혁신은 일상의 변화요, 의사결정 방식의 변화여야 한다”고 강조했다. 최현선 교수에 따르면 과거 정부들은 이상적인 모델을 만들고 관 주도로 톱-다운(Top-down) 방식으로 하려고 시도해 왔다.

이러한 정부의 권위적 태도는 우리사회 공동체의 자생성을 훼손할 수 있고, 무엇보다 취지 자체와 모순되는 측면이 있다. 때문에 정부부처는 공공기관들의 열린 혁신을 돕는 기관이 되어야 하고, 관리하고 평가하기 보다는 기관들 스스로가 노력할 수 있다는 신뢰가 전제되어야 한다. 또한 공공기관들은 국민들의 참여를 장려하고 기획부터 환류까지 국민의 의견을 담으려는 노력이 필요하다.

“물관리 일원화 정책 안정화시켜야”

부산대학교 추태호 사회환경시스템공학과 교수(우리물 연구학회장)는 토론을 통해 “물 관리 주무부처에서는 물관리 일원화 정책을 안정화시켜야 한다”면서 “환경부가 지난해 12월 마련한 ‘통합물관리 정책방향 및 로드맵(안)’을 일관성 있고 안정적으로 추진하기 위해서는 새롭게 꾸려진 조직의 안정화가 무엇보다 중요할 것으로 보인다”고 전했다.

추태호 교수는 또한 “물 관리 실행주체인 공공기관은 환경, 안전, 인권 등 사회적 가치 요소를 한 단계 레벨 업(level up) 시키는 정책 수립이 필요하다”고 당부했다.

일례로 에너지 분야에서는 에너지 수급 안정화를 위해 2030년까지 재생에너지 발전비중 20% 공급 목표를 달성하기 위해 태양광, 풍력 등 친환경에너지 정책을 확대할 계획이고, 자동차 분야에서는 기존의 에너지원을 대체하고자 수소차, 전기차 등 친환경자동차 보급 확대 계획을 지향하고 있다.

따라서 4차 산업혁명을 맞아 물 환경 정책에 있어서도 현재 수행하고 있는 정책을 진단한 후 신기술을 적용해 사회적 가치 요소를 한 단계 레벨 업(level up)시킬 수 있는 정책 발굴이 시급해 보인다는 게 추태호 교수의 견해다.

환경에는 ‘엄격’하고 개발에는 ‘관대’

토론자로 나선 환경운동연합 신재은 생태보전국장은 “우리 사회는 여전히 갯벌을 지키기 위해 갯벌의 가치를 비용으로 보여주어야 하고, 4대강 자연성 회복 역시 보 해체라는 사업의 경제성이 없이는 진척될 수 없는 수준이다”라며 “환경이 갖는 사회적 가치에 대해서는 엄격하고, 효과를 검증조차 하지 않은 개발 사업에 대해서는 관대하다”고 꼬집었다.

신재은 국장은 또 “우리는 미래 세대의 지속가능성을 규범적인 수준의 선언이 아니라 이를 보다 구체적인 효과를 측정할 수 있는 방식으로 설득해야 하는 숙제를 안고 있다”고 토로하며 “하지만 물 관리의 구체적인 효과가 단지 경제성이나 효율만으로 평가되어서는 곤란하다”고 강조했다.

고유의 하천생태계나 물이라는 공공재의 지속가능성이라는 가치가 단편적으로는 댐과 제방과 같은 개발 사업에 견주어 상대적으로 경제성이 부족하다고 하더라도 후순위로 밀릴 수는 없는 일이며, 상수원 관리처럼 수익이 나지 않더라도 국가의 기본적인 책임에 대해서는 공공성과 효율성이 동시에 고려될 수밖에 없다.

그런 의미에서 곧 출범하게 될 국가물관리위원회와 유역위원회의 책임이 무겁다는 게 신재은 국장의 입장이다.

시민참여형 물환경 관리 정책 필요

(사)한국물환경학회 김이형 부회장(공주대학교 건설환경공학부 교수)은 토론에서 “시민들을 물과 격리시키지 말고 물과 쉽게 접할 수 있도록 물환경 정책이 수립되어야 한다”면서 “생활공간에서 물을 보기 위해서는 도로, 건물, 주차장 등 모든 사회 인프라 구축 시 물 순환을 고려하는 그린인프라 정책이 필요하다”고 제안했다.

김이형 부회장은 이어 “물환경 관리 거버넌스 수립 시 일자리 연계 시민참여형 물환경 관리정책이 필요하다”고 제안했다. 그동안 공공위주로 관리되는 물 관리 정책은 정책입안자, 시민단체, 기술자 및 전문가 등의 역할이 중요했지만 유역중심 물환경 관리 시대에는 시민이 참여하는 시민참여형 물환경 관리 정책이 필요하다는 것이다.

또한 공유지 중심의 물 관리 시대에는 시민활동가에 의한 감시기능이 중요하였다면, 유역 중심의 물환경 관리 시대에는 유역을 소유하는 시민의 주도적 참여가 필수적이라는 것이다.

김이형 부회장은 이외에도 “공공재로써 물과 관련된 요금체계를 현실화하는 방향으로 시민들의 인식 변화를 유도하는 정책수립이 필요하고, 유역의 효율적 오염원 관리 및 장기적 목표 달성을 위한 물 관련 재정의 재정립과 기관별 역할정립이 필요하다”고 제안했다.

토론자로 나선 지속가능성시스템연구소 박현숙 소장은 “토양의 이용에 따라 수자원이 영향을 받는데, 토양의 이용은 전혀 다른 부처의 관할로 치부하는 순간 수자원의 연결성은 사라진다”고 꼬집었다.

박현숙 소장은 또 “유역관리위원회가 구성이 되더라도 그 산하에 수평적 의사결정 체계가 마련되지 않으면 예산과 효율에 있어 의사결정이 이뤄질 수밖에 없다”면서 다양한 소통 과정이 마련되어야 함을 지적했다.

<국회=조혜영 기자>