설훈 의원, 문제점 분석 및 제도개선 국감 자료집 발간

허술한 환경영향평가 시행방식

▲ 설훈 의원
▲ 설훈 의원

설훈 의원(국회 환경노동위원회)이 지난 해 ‘환경영향평가 문제점 분석 및 제도개선 방안 연구’라는 제목의 국정감사 자료집을 발간해 관심을 끌었다. 설훈 의원은 발간사를 통해 “우리 사회가 고도로 산업화되면서 무모한 환경파괴로 인한 피해가 크다. 최근 수도권에서는 2기, 3기 신도시 대규모 개발 사업이 급증하면서 환경파괴와 지반침하 등 사고가 잇따르고, 환경영향평가가 누락되거나 엉터리로 진행되는 사례가 흔치 않게 보이고 있다”고 전했다.

최근 수도권에서는 대규모 개발 사업에 따른 교통망 확충의 일환으로 철도‧도로 등 터널 건설이 급증하고 있으며, 이 과정에서 인천삼두아파트 등 터널건설로 인한 지반침하 사고가 잇달아 일어나고 있어 시민들의 불안감은 가중되고 있다.

이와 관련해 현행 허술한 환경영향평가 시행방식이 문제의 배경에 있으며, 전면 수정‧보완해야 한다는 전문가들이 지적이 있어 관련법 개정을 위한 정책 연구가 시급한 상황이다. 설훈 의원은 또 “허술한 환경영향평가 시행방식이 개선되고 보완이 이뤄지려면 민관협력이 무엇보다 중요하다”고 전했다.

환경영향평가제도는 계획 실시 단계에서 환경훼손을 최소화하는데 시행 목적이 있으나 과거 공사 민원의 경우, 지역주민들이 민원 제기와 저항이 있더라도 일정기간 경과 후에는 정부와 지자체에서 일방적으로 밀어붙일 수 있었다. 그러나 현재는 사회적 패러다임의 변화가 이뤄져 철저한 안전대책 확보와 함께 지역주민들과의 상호협의는 필수적이다.

더 나은 환경에서 다 함께 공존하기 위해서는 전략적 환경영향평가 시작 단계에서부터 지역주민과 유관 환경단체, 이해당사자들과의 소통이 필요하다. 아울러 지역주민들의 민원을 수렴해 합리적인 요구사항에 대해서는 추후 입찰평가 시 최우선으로 반영하고, 친환경 사업경쟁으로 유도하는 등 환경부와 승인기관과의 긴밀한 협의가 필요하다.

더 나아가 미국과 독일, 일본처럼 환경영향평가 과정에서 해당지역 주민뿐만 아니라 누구나 참여하고 의견을 제시할 수 있도록 토론 범위를 넓히고 합리적인 의견이 사전에 수렴될 수 있도록 개선돼야 한다.

역할 다하지 못하고 요식행위로 전락

자료집에 따르면 환경영향평가는 개발계획의 수립과 정책구상 단계에서 환경적 측면을 고려하기 위한 사전 예방적 정책수단으로 도입됐으며, 개발에 따른 정보공개와 이해당사자의 참여 기능 및 사업추진에 따른 사회적 합의와 갈등예방 기능을 가지고 있어야 한다.

그러나 현실적으로 현행 환경영향평가제도는 그 기능을 다하고 있지 못하다. 현재 주민설명회는 거주민들 대상으로 진행돼야 함에도 대다수 주민들은 개최 사실조차 알지 못하고 넘어가는 경우도 있다. 또한 발주기관과 시행사는 겨우 개최된 주민설명회에서 전문지식이 없는 주민들에게 일방적인 통보형식으로 대응하다가, 뒤늦게 문제점을 발견한 주민들과 충돌하게 되는 것이다.

거주민들은 공사 진행에 격렬하게 항의, 사위에 나섬으로써 현재 GTX, 대심도 광역철도, 광명서울고속도로 등 상당수 국가 주요사업이 표류하고 있다. 이 갈등 과정에서 환경영향평가제도는 실효성 있는 역할을 하지 못하고 요식행위로 전락하게 된 것이 현실이다.

이는 국토부와 산자부 또는 지자체가 주도한 과거 공사기준으로는 현재 드러난 안전‧환경상의 문제점을 해결할 수 없다는 반증이 되는 것이다. 그러나 시대에 맞게 새로운 공사기준을 제정해 모든 공사에 적용하기에는 현실적인 어려움이 따르므로, 우선적으로 민관 갈등이 예상되는 대상지역 공사에 한해 환경부가 강화된 협의기준을 도입해 적용함으로써 환경기술의 발전과 활용에 기여함은 물론 첨예한 민관 갈등해소에도 기여할 수 있다.

이 과정에서 현행 협의의견 반영의무에 대한 법률적인 문제점을 고려해야 하는 바, 명목상으로 반영의무가 있으나 실질적으로는 협의를 거쳐 미반영이 가능하므로 사실상 강제 반영의무가 없는 것이며, 사후관리 시 승인기관(국토부 또는 지자체)에 의한 공사 중지 명령 조항이 있으나 운명공동체인 승인기관과 시공사가 이런 처벌을 주고받는다는 것은 현실적으로 기대하기 어렵다.

또한 협의 내용 위반 적발 시 처벌조항도 미미해 소액의 과태로 부과로 끝나는 등 현행 법률로써 강제성을 기대하기는 사실상 불가능하다. 주요 선진국의 경우, 협의의견 반영의무는 없지만 사실상 대체적으로 반영하는 추세이며 문제 발생 시 소송으로 문제를 해결한다.

그러나 우리나라의 경우 공사정보의 비대칭성 및 공사기준의 비현실성으로 인해 문제 발생 시, 소송으로 거주민 또는 시민단체들이 승소할 가능성은 희박하므로 역설적으로 공사로 인해 주민안전 및 환경에 위해를 가할 가능성이 상존하게 되는 것이며, 거주민들 및 시민단체들의 거센 항의에 명분을 주는 요인이 되기도 하므로 관련 법률을 개정하거나 제도 운영방식의 대전환이 요구되고 있다.

환경영향평가서, 허위사실 없이 작성돼야

환경영향평가제도의 개발에 따른 환경영향의 사전 예방적 기능이란 목표를 달성하기 위해서는 환경영향평가서가 허위사실 없이 객관적인 사실에 근거해서 작정되어야 마땅하다. 그러나 실제로는 시공사 이익을 위하여 허위로 작성되는 경우가 적지 않으며, 이를 사전에 검토하고 검증하는 기능이 환경영향평가제도에는 명시(환경부가 평가서 내용을 검토하고 한국환경정책평가연구원 등 전문기관과 전문가의 의견을 들어 승인기관인 국토부와 협의해야 함)되어 있다.

하지만 환경영향평가서 검증과정이 형식적이고 부실해 환경영향평가를 거쳤음에도 불구하고, 거주민과 환경단체 등 이해당사자들과의 마찰이 줄지 않고 있어 현재의 환경영향평가제도 운영방식으로 개발에 따른 환경영향의 사전 예방적 기능을 다하고 있다고 보기에는 매우 어렵다.

환경영향평가서는 현실적으로 국토부 및 시공사와 구조적으로 상호 밀접한 관계에 있는 대행 용역사가 작성하게 되므로 이들이 작성한 평가서의 면밀한 검토 및 검증작업은 매우 중요하다. 이는 터널 등 해당분야에 대한 환경부의 전문성 부족에 기인함이 크며, 환경부가 일괄 검토를 의뢰하고 있는 한국환경정책평가연구원 또는 상기 터널 등 특수 분야에서 전문성이 있다고 보기는 어려우므로 검토 내용이 의례적이고 형식적일 수밖에 없음을 부정하기 어렵다.

이에 대한 개선을 위하여 환경영향평가법 시행령이 2019년 개정됨으로써 환경영향평가협의회 산하에 전문위원회가 구성되었으나, 전문가 구성 및 운영방식에 대한 논란이 일어날 소지가 있으므로 유의할 필요가 있다.

향후 환경부는 건설사업 분야(도로‧철도 건설사업, 도시 개발사업, 에너지 개발사업 등)에 따라 환경영향평가서 외부 검토 의뢰기관 및 전문가 그룹을 달리하는 등 운영방식의 개선이 필요하며, 내실 있는 검토 및 검증을 위해 이와 관련된 예산도 확보할 필요가 있다.

수도권 등 대도시의 경우 향후 도로‧철도 건설 사업은 대부분 지하에 건설됨으로써 터널건설로 인한 환경영향의 사전 예측은 점차 더욱 중요하게 될 것이다. 때문에 면밀하게 검증된 환경영향평가서 내용을 기반으로 환경부가 공사 승인기관과 합리적으로 협의를 진행할 때 환경영향평가 제도는 상기 기능을 다할 수 있을 것이다.

환경영향평가서 초안 공람 절차 거의 몰라

개발에 따른 정보공개와 이해관계자의 참여 기능을 달성하기 위한 제도적 장치로는 환경영향평가서 초안을 공고‧공람하고 설명회를 개최해 평가대상지역 주민의 의견을 듣는 절차가 있는 바, 설명회에서 공사 주체는 공사 전반에 대해 설명하고 주민 등 이해당사자들의 의견을 듣는 절차가 있다.

그러나 평가서 초안 공고‧공람하는 수단은 현행 일간지 광고를 통해 이뤄지고 있어, 현실적으로 해당 주민들은 공사 전 환경영향평가서 초안 공람 사실에 대해 거의 알고 있지 못하다. 설령, 평가서를 공람한다 하더라도 전문적인 내용으로 이뤄진 평가서 내용을 일반 주민들이 제대로 이해하고 사전에 의견을 제시한다는 것은 현실적으로 매우 어렵다.

주민설명회 또한 우여곡절 끝에 개최된다 하여도, 발주기관 및 시공사 등 공사 주체들의 일방적인 공사 홍보에 그칠 뿐, 정보획득 및 전문성의 불균형으로 인해 거주민과의 상호 진지한 토론을 기대하기는 어려운 바, 현행 환경영향평가제도에서 공사 전 주민의견 수렴 과정은 사실상 생략된 것으로 봐야 한다.

거주민들의 전문성 부족으로 인해 시공 주체와의 상호 균형 있는 토론은 성사되기 어려우며, 이를 기회로 시행사들이 허위사실로 거주민들을 기망하는 경우도 적지 않다.

예를 들어 GTX-A 청담동 지역의 경우, 터널굴착으로 인해 지반침하 가능성이 전혀 없다거나, 파주 교하지구 대안노선의 경우, 지반이 연약하여 터널굴착이 불가능하다고 하거나, 후암동의 경우, 노후 주택가 하부 굴착 시 발파공법이 TBM 공법보다 낫다고 주장하는 등이다.

향후 평가서 초안 내용에 대해 주민의견 수렴을 원활히 하기 위해서는 현행 일간지 공고방식에서 탈피하여 대면 홍보방식으로 전환할 필요가 있으며, 총선 및 지방선거에 준하여 홍보하는 것이 필요(벽보 및 현수막 활용방식)하다.

주민설명회 또한 현행 해당지역 주민만 참석하는 것에서 탈피해 선진국처럼 누구나 참석할 수 있게 해야 하며, 균형 있는 설명회가 되기 위해 사전에 주민들이 추천하는 전문가 자문을 의무적으로 받을 수 있도록 제도적으로 뒷받침할 필요가 있는 바, 이와 관련된 관련 법률 개정 및 예산을 확보할 필요가 있다.

이는 국선변호인 제도와 유사할 것이며, 주민들로부터 추천받은 전문가는 주민들을 대신해 초안을 사전 검토하고 주민설명회 개최 전 주민들에게 세부내용을 설명해야 하며, 주민설명회에 주민들과 동반 참석해 공사 주체가 실시하는 설명 내용에 대해 필요시 이의를 제기하거나 질문하는 등 주민 대리인과 같은 역할을 기대할 수 있다.

대형 국책사업 착수지연 불가피 예상

환경영향평가제도의 사전 예방적 기능과 정보공개와 이해관계자의 참여 기능이 원활하게 작동되고 환경부가 건설공사 승인부처와 합리적으로 협의하고 관리할 경우, 사업 추진에 따른 사회적 합의가 달성되고, 민관 갈등 예방으로 국책사업의 무기한 지연도 예방할 수 있는 것이다.

그러나 현재는 제도적 결함 및 운영방식의 미숙으로 인해 주민들의 무조건적인 공사 결사반대 등 극한 갈등이 조장되고 있어 대형 국책사업 착수지연은 불가피할 것으로 예상된다. 현재 GTX-A 등 대형 국책사업 추진과정에서 민관 갈등 국면이 지속되고 사업이 지연되는 것은 환경영향평가제도가 제 기능을 다하고 있지 못함을 반증하는 것이다.

즉, 평가서는 객관적인 사실에 입각해서 합리적으로 작성돼야 하나, 현재 평가서는 시행사 이익 중심으로 적지 않게 왜곡되어 있으며, 이를 평가과정에서 사전에 심도 있게 검증하지 못한 결과로써 터널 건설 등 ‘개발에 따른 환경영향을 사전에 예방’하기 어려워졌음을 부인하기 어렵다.

민관 갈등 중에 있는 지역 대부분은 사실상 환경영향평가가 마무리된 후, 뒤늦게 공사 내용 및 문제점들을 알게 된 지역들이므로 ‘개발에 따른 정보공개와 이해 관계자의 참여 기능’도 발휘됐다고 보기 어렵다.

현재와 같은 방식으로 환경영향평가를 시행하고 정당한 주민의견 수렴과정 없이 실시계획을 승인할 경우, 민관 갈등이 쉽게 해소되기 어려운 것은 일정기간 경과 후, 과거 정부들처럼 일방적인 밀어붙이기 식으로 공사를 강행하기 어렵기 때문이다.

그 이유로써 정치‧사회적인 여건 및 주민들의 의식 변화, 주민 지적수준의 향상 등으로 말미암아 주민들 스스로 문제점을 발견해 내거나 관련 전문가들을 찾아 필요한 자문을 받음으로써 시행사의 공사방식에 이의를 제기하고 법적 대응을 마다하지 않는데서 기인한다.

환경영향평가 기능 발휘하도록 제도 정비해야

현재의 사회적 갈등으로 말미암아 국가 및 시행사, 그리고 거주민들 모두 피해자로 전락할 가능성이 있으므로 환경영향평가가 제대로 기능을 발휘할 수 있도록 시급히 제도를 정비할 필요가 있다.

사업 추진에 따른 사회적 합의를 이끌어 내고, 갈등을 예방하거나 최소한 조정할 수 있는 유일한 방법은 공사내용으로 인한 피해 유무 및 피해 정도를 환경영향평가서 검토 과정에서 검증하는 방법 이외에는 달리 방법이 없다.

이를 위해서는 앞서 언급된 환경영향평가 주요 기능 중 ①개발에 따른 환경영향의 사전 예방을 위해 평가서가 해당 분야 전문가들에 의해 객관적으로 면밀히 검토될 필요가 있으며 ②개발에 따른 정보공개와 이해 관계자의 사전 참여를 위해 평가서 공고 및 설명회 진행방식을 제도적으로 개정‧보완할 필요가 있다.

검증과정 신설에 따른 환경영향평가 종료 시기는 1년 내외로 연장될 수 있으나, 공사착수 시점 예측이 가능하게 되며, 현재와 같이 공사 주체와 주민 간 사회갈등은 발생하지 않거나 최소화될 것으로 예상된다. 검증 주체의 선정 또한 주민과의 합의를 통해 선정하는 것이 필수적이다. 현재 갈등지역에 대한 검증작업 참여는 몇몇 지역에서 시행사 및 주민들 모두 미온적인 자세를 보이고 있는 바, 그 이유 중 하나로써 검증결과가 어느 쪽에 유리하게 나올지 모르기 때문이다.

양측 모두 시위 일변도이거나 또는 버티기에 몰입함으로서 상대방을 굴복시키기 위함이나 결국 어느 한 측은 치명적인 피해를 당할 우려가 있으며, 최종적으로는 국책사업 지연으로 인한 사회적 손실을 감수할 수밖에 없다.

국책사업의 진행이 시급하거나 검증과정에 따른 소요시간을 단축할 필요가 있는 사업으로서 민관 갈등이 예상되는 지역 개발 사업에 대해서는 전략환경영향평가 제도를 활용하는 것이 매우 중요하다.

이 과정에서 잠재적 이해당사자(지역주민 등)들을 대상으로 포괄적으로 민관 갈등협의체를 가동하고 논의함으로써 공론화된 사안을 기본설계 공사발주 시 핵심 평가사항으로 공표하고, 입찰평가 과정에서 공사수주에 절대적으로 유리한 가산점을 주는 등 국토부 등 공사 발주기관의 민원 대응방식 대전환이 필요하다.

전략환경영향평가는 기본계획 완료 후 시행하게 되며, 최종 노선은 추후 기본‧실시설계 과정에서 얼마든지 변경될 수 있는 것이므로 최종 노선으로 결정될 수 있는 모든 지역지민들을 포괄적으로 포함시켜 사전에 의견을 수렴하는 것이 필요하며, 공사 발주과정에서 이해 당사자들의 의견을 충분히 반영시킬 수 있도록 입찰 제도를 정비해야 하며, 유사 시 검증작업 또한 사전에 준비하는 것이 필요하다.

검증과정을 통해 기본‧실시설계에서 제시된 노선이 다시 변경될 경우, 사업 착수 시기는 1년 이상 지연될 가능성이 크므로 이에 대비해 발주 시 설계 평가방법에 대한 면밀한 검토가 필요할 것이다.

제도 운영 방식의 개선

그렇다면 관련 제도를 어떻게 개선해야 할까? 자료집은 크게 제도 운영방식의 개선, 관련 법률 또는 시행령의 개정으로 나눠 개성 방향을 제안했다.

제도 운영방식의 개선으로는 평가서 검토 과정에서의 전문가 검토방식 개선을 제안했다. 환경영향평가서 부실 및 왜곡을 방지하기 위해 2018년 11월29일 개정된 환경영향평가 시행령에 의해 환경영향평가협의회 산하 10인 전문위원회가 신설되어 전문가 검토를 시행하는 것으로 제도가 보완됐다.

그러나 설악산 오색케이블카 환경영향평가 위원회에서도 산양서식지 보존 논의를 하기 위해 산림‧생태전문가가 아닌 하천‧해양 전문가가 위원으로 선정되는 등 전문성에 대한 논란이 존재한다. 해당 분야의 전문가 추천을 받아 전문위원회를 구성하되, 충분한 검토시간을 주고 책임을 부여하는 방식으로 운영하는 것이 바람직할 것이다.

또 갈등이 예상되는 환경 민감지역 사후환경영향조사의 경우, 시행업체를 현행 대행 용역업체에서 객관적인 제3의 기관 또는 학회 등으로 변경하는 내용을 협의내용에 반영할 필요가 있다.

사후환경영향조사는 환경영향평가 협의내용이 제대로 이행되고 있는지 감사하고 필요 시 위반 내용을 지방환경청에 고지하는 등의 역할을 수행해야 하나, 대행 용역업체와 발주기관과의 갑을 관계 역학구조상 발주기관의 의사를 무시하고 요구하는 역할을 수행하기는 매우 어렵다.

실제 사례에서도 발주기관과 시공사는 ‘공기 내 준공’이라는 화두에서 공동운명체로 볼 수 있다. 주민 또는 환경단체 그리고 그들이 추천하는 전문가, 발주기관, 시공사 등이 참여하는 환경협의체에서 논의해 사후환경영향조사 시행기관을 결정하도록 협의내용에 반영하는 것이 합리적일 것이다.

관련 법률 또는 시행규칙 개정

관련 법률 또는 시행령의 개정과 관련해선 주민의견 수렴방식의 전환을 위한 시행령 개정과 주민의견 수렴 후 이에 대한 사업 반영을 유도하기 위한 시행령 개정 등 승인기관과의 유기적 협의 절차 신설을 제안했다. 주민 등의 의견수렴은 환경영향평가법 제25조에 의해 반드시 지켜야 하는 의무사항이므로 실효성 없는 현 제도는 개선할 필요가 있다.

현재 시행령에 의해 신문 공고로 홍보하는 환경영향평가서 주민의견 수렴 방식은 홍보 효과가 거의 없음이 입증됐으므로 현수막 및 벽보 등 보다 적극적인 대민 홍보방식으로 전환할 필요가 있으며, 환경영향평가서 공람 또는 주민설명회, 공청회 등 주민 참석 시 주민이 추천하는 전문가의 사전‧사후 기술자문을 받고 제도적으로 동반 참석이 가능할 수 있도록 시행령 등의 개정이 필요하다.

갈등 유발요인을 사전에 적극 수렴함으로써 국책사업의 무기한 지연을 방지할 수 있으며, 의견수렴이 불가능 할 경우 민관이 상호 협의해 검증작업을 실시함으로써 조기에 사업에 대한 사회적 합의에 이를 수 있다.

또한 정책적으로 시급성을 요하나 민관 갈등이 예상되는 사업의 경우, 전략환경영향평가제도 과정에서부터 주민의견을 적극적으로 수렴함으로써 사회적 합의 과정에 이르는 시간을 단축할 수 있다. 그리고 수렴된 의견은 사업 승인기관인 국토부 또는 지자체와 협의해 사업 발주 시 평가에 최우선적으로 반영함으로써 갈등 최소화 설계를 유도할 수 있으며, 필요 시 사업자 확정 후 실시설계와 병행하여 주민 합의하에 검증작업을 시행함으로 사회적 합의기간을 최소화할 수 있다.

주민의견 수렴을 위해서는 사업 승인기관과의 유기적인 협조가 절대적으로 필요한 바, 전략환경영향평가 과정에서 ‘민관 갈등조정협의체’ 구성을 내실 있게 운영하는 것이 필요하며, 협의된 내용은 입찰평가에 실효성 있게 반영해야 한다.

즉 기본계획 수립 후 민원 또는 환경 민감지역에 대한 공사발주 전, 지역주민 또는 환경단체‧발주기관‧주민추천 전문가 등이 참여하는 협의체를 사전에 구성해 거주민 또는 환경단체들의 의견을 최대한 수렴하고, 공사 발주 전 갈등요인 해소 설계안에 대해 가산점을 주는 등 구체적인 방법으로 적극적으로 논의함이 필요하고 이에 대한 제도화가 요구된다.

협의 위반 시 처벌수준 강화해야

뿐만 아니라 환경영향평가법 제40조의 2항에 따라 협의내용 위반 시 과징금을 부과하는 것으로 되어 있다. 그러나 공사금액이 최소 1000억에서 수천억 원에 달하는 환경 민감지역 터널공사의 경우, 현 시행령에 따른 과징금 부과 수준은 실효성이 없으며, 적발하기 쉽지 않은 협의내용 위반을 과징금 부과만으로 사전에 억제하기는 매우 어려우므로 실효적인 과징금 부과(또는 부당이득 환수)와 함께 승인기관과 협의해 벌점 부과 방안을 신설하는 검토가 필요하다.

2018년 11월18일 개정된 환경영향평가법 시행령에 따르면 협의내용을 위반할 경우 과태료 부과기준이 최대 2000만 원에서 5000만 원으로 상향 조정됐다. 하지만 그 실효성에 의문이 들며, 대규모 터널공사의 경우 현실성이 떨어지며 예방 효과도 거의 없을 것으로 판단된다.

시공사 입장에서 보면, 협의내용 위반 시 ‘이득은 지대하나 처벌은 과태료 수천만 원에 그치는 것’이므로 실효성이 없는 조치다. 일례로 백두대간 관통 이천-문경 철도건설 8공구 신풍터널의 경우, 야간발판 협의의견 위반으로 총 22억 원의 부당이득이 예상되고 있는 바, 수천만 원에 불과한 과태료 부과는 협의내용 위반을 사전 억제할 수 있는 실효성 있는 조치가 되기 어려우며, 터널과 같은 특수공사에서는 협의내용 위반을 적발하기도 현실적으로 매우 어려우므로 위반을 사전에 억제하는 강력한 예방적 조치가 필요할 것이다.

승인기관과 협의해 향후 수주활동에 치명적일 수 있는 최대 10점 이상의 벌점부과 및 협의내용 위반으로 인한 부당이득 국고 환수 등 보다 강력한 조치가 필요하다. 환경부 내에 벌점 부과 수준을 논의할 수 있는 가칭 ‘환경영향평가 징벌위원회’의 신설 및 건설산업기본법의 개정이 필요할 것이다.

<국회=조혜영 기자>

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