‘메탄감축협정’…중국·러시아·인도 불참
‘글래스고 기후 합의문’…1.5℃ 목표 재확인
국회입법조사처, COP26 ‘이슈와 논점’ 발간
국회입법조사처는 ‘제26차 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP26)의 주요 논의 동향과 시사점’이란 제목의 ‘이슈와 논점’ 정보 소식지를 발간했다.
이 소식지에 따르면 영국 글래스고에서 개최된 제26차 기후변화협약 당사국 총회(COP26)에서 197개국 합의(consensus)로 도출된 ‘글래스고 기후 합의문’은 '1.5℃ 목표 재확인'·'석탄화력발전과 화석연료보조금의 단계적 감축 노력'·'메탄 등 비(非)이산화탄소 온실가스의 2030년 감축조치 검토'·'탄소시장에 대한 이행규칙 마련' 등의 성과를 담고 있다.
개별 국가 간 선언에 있어 우리 정부는 메탄감축·탈석탄·산림 관련 선언에 참여했고, 친환경차 전환 선언에는 불참했다.
국회입법조사처는 소식지를 통해 “우리나라는 중장기 탄소감축 목표가 파리협정 이행체계와 잘 연동하도록 탄소정책을 점검하고, ‘국제탄소시장 활용전략’·‘화석연료보조금 개선’·‘친환경차 전환 촉진’ 등을 논의해야 할 것”이라고 밝혔다.
COP26(제26차 유엔 기후변화협약 당사국 총회, the 26th UN Conference of Parties)은 2021년 지난해 10월 31일부터 11월 13일까지 영국 글래스고에서 열렸다. 개최국인 영국은 COP26의 성과를 내기 위해 미국·유럽연합(이하 EU)등과 함께 활발한 사전외교를 펼쳤고, 코로나로 중단됐던 당사국총회의 재개로 많은 기대가 쏟아졌다.
글래스고 기후 합의문
하지만 전 세계가 코로나·국제유가·원자재 가격 폭등 등의 어려움을 안고 있고, 중국·러시아·브라질 등 주요 탄소 배출국 정상이 COP26 세계정상회의(World Leaders’ Summit)에 참석하지 않아 협상의 전망이 밝지만은 않았다.
COP26 당사국들이 여러 차례의 수정을 통해 2주간의 협상 내용을 종합해 최종 도출한 ‘글래스고 기후 합의문(Glasgow Climate Pact)’은 서문과 8개의 장으로 구성돼 있다. 그리고 치열한 논의 끝에 기후정의의 일부 중요성을 인식한다는 표현이 서문에 담겼다.
본문 논의 과정에서 석탄화력발전과 화석연료보조금이 언급되는 것을 러시아·사우디아라비아·호주 등이 반대했고, 타결 직전 인도가 개도국의 배출권한을 주장하고 중국이 이를 지지해, 최종 협상 끝에 저감장치가 미비한 석탄화력과 비효율적인 화석연료 보조금의 종식(phase out)이 아닌 감축(phase down)노력이라는 완화된 표현이 합의문에 반영됐다.
국제탄소시장 파리협정 이행규칙 채택
또 2018년 17개의 파리협정 이행규칙(Paris Rulebook) 중 유일하게 타결되지 못했던 국제탄소시장 이행규칙이 COP26에서 제정됐다. 파리협정은 온실가스의 유연한 감축이 가능하도록 ‘협력적 접근법(6.2조, Cooperative Approaches)’과 ‘지속가능발전 메커니즘(6.4조, Sustainable Development Mechanism)’이라는 시장메커니즘을 도입했다.
‘협력적 접근법’이 파리협정 당사국간의 다양한 자발적 감축협력 활동을 통해 발생한 감축결과물(International Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs)을 이전해 국가감축목표(NDC)이행에 활용하는 체제라면, ‘지속가능발전 메커니즘’은 유엔 감독기구의 관리 하에 인정되는 감축실적(Emission Reductions, ERs)을 자발적 감축목표 달성에 필요한 기업·정부 등이 활용하는 체제이다.
이번에 체결된 이행규칙은 감축실적을 거래 양국이 이중으로 국가감축목표(NDC)에 활용하는 것을 방지하기 위한 상응조정(corresponding adjustment) 방안, 거래 수익금을 적응 재원(Adaptation Fund)으로 연계하는 방안, 지구 전체의 실질적 감축성과를 보장(Overall Mitigation in Global Emissions)하는 방안 등을 제시했다.
상향된 국가감축목표(NDC) 제출
기타 주요 논의 동향은 첫째, COP26을 계기로 한국·호주 등이 상향된 국가감축목표(NDC)를 제출했지만, 1.5℃목표 달성을 위해서는 더 많은 나라가 실질적인 상향목표를 제시해야하는 상황이다.
둘째, 온난화지수가 이산화탄소의 80배인 ‘메탄감축협정(Global Methane Pledge)’에 한국·미국·EU등 100개국 이상이 참여했고, 중국·러시아·인도는 불참했다. 다만, 중국은 ‘미중 기후대응 강화 공동선언’에서 메탄감축계획을 제시했다.
셋째, 47개국·5개 지자체(한국·제주도 포함) 등이 참여한 탈석탄 청정전환 국제선언(Global coal to clean power transition statement)에 미국·중국·인도·일본·호주 연방정부 등은 불참했다.
탈석탄 청정전환 국제선언은 주요경제국이 2030년대(또는 그 이후 가능한 한 빨리)에, 국제적으로는 2040년대(또는 그 이후 가능한 한 빨리)에 석탄발전에서 청정전원으로 전환을 달성하기 위해 10년 내에 기술과 정책을 신속하게 확대하기 위한 조치를 취할 것을 약속하고 있다. 우리 정부는 탈석탄 청정전환 국제선언의 참여가 문재인 대통령이 G20과 COP26에서 제시한 ‘2050년 석탄화력종식정책’을 수정하는 것인지 논란이 발생하자, ‘또는 그 이후 가능한 빨리’라는 유보조항의 해석에 따라 2050년 석탄화력발전 종식정책과 탈석탄 청정전환 국제선언 참여가 양립가능하다는 해명을 했다.
하지만 인도네시아와 필리핀이 협정 서명 시 단서를 추가해 자국의 특수성을 명확히 설명했던 것과 비교하면 아쉬운 면이 있다.
‘산림 손실, 토지 황폐화 중단선언’ 141개국 참여
넷째, ‘산림 손실과 토지 황폐화 중단선언’에는 한국 등 141개국이 참여하였고, ‘국제산림재정 서약’에는 한국·EU 등 12개국이 2025년까지 총 120억불 공여를 약속했다.
다섯째, ‘친환경차로의 전환 촉진 선언’(주요국은 2035년, 국제적으로는 2040년 전환 목표)에는 포드·제네랄 모터스·볼보 등 11개 자동차 제작사, 호주·영국 등 28개 선진국, 인도(조건부)·가나 등 10개 개도국 등이 참여했으며, 우리 기업과 정부(제주도는 지자체 차원 서명)는 불참했다.
여섯째, 미·중은 ‘기후대응 강화 공동선언’을 통해 COP26 협상타결에 기여했지만, 양국의 국내 현안으로 인해 과거 오바마 대통령과 시진핑 주석 간의 기후 협력에 비하면 미진한 수준의 리더십을 보여줬다는 평가를 받고 있다.
바이든 대통령은 민주당의 분열 속에 기후변화 대응이 담긴 대규모 인프라법의 제정을 이끌었지만 유가 상승으로 인한 인플레이션 우려로 산유국에 증산을 촉구해 기후정책과 모순된다는 비판을 받았는데, 이러한 딜레마는 쉽게 해결되지 않을 것으로 보인다.
또한 석탄화력발전의 비중이 높고, 최근 석탄가격의 상승이 중요한 경제 현안으로 부상한 중국에게 탈석탄 등 국제 논의에의 적극 동참을 기대하기는 어려운 점이 있었다.
양국 기후 산업이 미묘한 경쟁관계이면서 협력이 필요한 부분도 있어 향후 협력의 접점을 조심스럽게 찾아갈 것으로 보인다. 일곱째, 천연가스 가격 상승과 유럽의 풍력 발전량 감소 등으로 원자력 발전 찬반 이슈는 COP26에서 조용하게 주목을 받았다.
1.5℃ 목표 달성 기여 의문
COP26의 모호하고 일관성 없는 합의가 1.5℃ 목표 달성에 기여할 수 있을지 비판도 제기되고 있지만, 당사국들은 탈석탄·메탄감축 등의 논의를 시작하는 작은 진전을 이뤘다. 또한 파리협정의 이행·점검체계를 공고화하고, 국제탄소시장 이행규칙을 제정해 파리협정의 국제탄소시장의 골격을 제시하는 성과도 거뒀다.
우리나라는 상향된 2030 국가감축계획(NDC) 및 2050 탄소중립계획이 파리협정체계와 연동해 이행될 수 있도록 탄소정책을 점검하고, 국제탄소시장 활용전략을 체계적으로 마련해야 할 것이다. 탈화석연료·친환경차로의 전환이라는 국제동향에 발맞추기 위해 화석연료보조금 개선· 친환경차 전환 촉진 등의 논의도 해 나가야 할 것이다.
또한 미국·EU·중국 등 주요국과 마찬가지로 우리나라의 탄소정책도 석유·가스·석탄 등 에너지 가격 상승과 코로나 등의 경제 위기 속에 여러 가지 혼란을 겪고 있다.
우리정부의 탈석탄선언 참여가 국내외에 석탄화력 종식 시기에 대한 혼동을 유발한 것, 연료비 상승을 이유로 한전·한수원이 탈원전정책에 반하는 목소리를 내고 있는 것, 유가상승으로 인한 유류세 인하가 탄소중립정책과 부합하는지에 대한 논의 등이 그 예이다.
국회입법조사처는 우리나라 탄소정책과 관련해 “앞으로 ‘탄소중립기본법’상 심의·의결기관인 탄소중립위원회를 중심으로 환경·에너지·산업 정책의 정합성을 높여 나가는 노력을 기울일 필요가 있다“고 전했다.
<국회=조혜영 기자>