초대 환경처조정평가실장
미국 Michigan State University: Adjunct professor
1~5대 광운대환경대학원장
아태환경경영연구원이사장
<목차>
서언
1. 지속가능한 개발의 개념과 지속가능한 사회
2. 지속가능한 사회에 있어서의 환경정책수법과 환경평가
3. 환경영향평가의 법적인 문제점과 과제
토론
결어
서언
종래의 환경법·정책은 배출규제를 중심으로 한 규제적수법과 토지구획에 의한 용도지정 등 계획적 수법을 이용하여 광역화, 심각화, 다양화하는 환경오염과 환경훼손에 대응해 왔다.
전자가 주로 이용되어 왔는데 이는 정책목표를 명시하고, 사업활동을 하는 자의 활동·행위가 정책목표의 실현에 지장을 끼치는 것이 분명하게 되고, 규제대상 내지 규제의 내용·수준을 분명하게 할 수 있는 경우에 유효한 수법이었다.
그러나 도시의 환경오염문제를 비롯하여 폐기물과 화학물질의 취급에서 보이는 것처럼 규제적수법의 유효성에는 한계가 드러났고 지구환경문제에서는 더욱 명료해 졌다.
특히 지구환경문제에서는 지구환경의 전체적 악화와 개별의 활동·행위와의 직접적인 인과관계의 확정과 개별국가의 활동에 대해 규제권한의 발동에 의한 규제가 곤란하기 때문에 국제환경협약 등에서 규제적 수법에 대신하는 새로운 정책수법으로 자주적 대처의 유도등 시스템 규제가 고안되었다.
여기서 시스템 규제란 전체로서의 정책의 목표와 시스템을 결정한 후, 개별 활동과 행위에 대하여 가이드라인을 제시하고, 각 주체의 자주적인 활동을 허용하는 법 시스템으로 테두리 규제라 할 수 있다.
환경오염방지와 환경훼손의 사전예방을 위한 규제적 수법으로서 이해되는 경향이 강한 환경평가도 여기서 말하는 시스템 규제로서 위치를 지워주는 것이 적절하다 할 수 있다.
인구의 증가와 산업화가 안겨준 오늘날의 대량생산, 대량소비, 대량폐기 등 산업사회가 갖는 사회경제적 시스템은 종전의 규제적 수법을 근간으로 한 제도적 측면(법 제도와 경제 시스템), 기술적 측면(기술체계, 도시·사회기반) 및 라이프스타일 등에 변화를 촉진하는 동인이 되었다.
이는 에너지와 물질흐름의 삭감, 제로화로 이끄는 세·재정수법을 포함한 정책적 유도를 요구하는 것으로 그 정책이념의 중심은 지속가능한 개발 이념을 기저로 한 자원순환형의 지속가능한 사회시스템의 구축이라 할 수 있다.
지속가능한 사회시스템의 핵심용어인 지속가능한 개발의 개념과 지속가능한 사회시스템은 무엇인지? 그 실현을 향한 법·정책수법은 어떠한 것으로 파악하면 좋은지, 지속가능한 사회 구축의 구체적인 도구로서의 환경평가가 완수해야 할 역할과 그 과제에 대해 논의하고자한다.
1. 지속가능한 개발의 개념과 지속가능한 사회
1987년 브룬트랜트 위원회는 “OUR COMMON FUTURE”(“우리 공통의 미래”)제하의 보고서를 발간하였는 바 그 중에서 “지속가능한 개발”의 개념을 제창했다.
지속가능한 개발이란 “후세대 자신의 욕구를 충족하는 능력을 손상하지 않고, 현세대의 욕구를 만족시킬 수 있는 개발을 의미한다. 이는 두개의 “욕구(needs)”개념을 포함하는데 하나는 특히 가장 우선되어야 하는 세계 빈곤층의 불가결한 'needs'의 개념이고 또 하나는 기술과 사회적 조직의 상태에 따라 제한을 받는 현재 및 후세대의 'needs'를 충족시킬 환경용량에 관한 개념이라 할 수 있다.
1972년의 유엔인간환경회의에서는 개발과 환경의 상충이 문제가 되어 선진국과 개발도상국의 에서 소위 남북문제의 대립을 낳았다.
개발도상국에 있어서는 환경문제와 빈곤은 밀접한 관계에 있으므로 그 개선을 계획하려면 개발도상국의 개발에 따른 경제성장을 추진하는 것이 급선무로 주장했다.
브룬트랜트 보고서는 빈곤층이 환경파괴의 영향을 가장 받기 쉽고 빈곤해서 환경을 파괴하는 악순환을 어떻게 개선시킬 것인지에 대해 언급하고 있는데 이는 인간시스템를 알려면 전체로서의 시스템을 파악하지 않으면 안된다는 종합적 개념이 기반으로 깔려있다고 볼 수 있다.
브룬트랜트 보고서의 지속가능한 개발의 개념을 구체화했던 것으로서 1992년 국제자연보호연합(IUCN) 등에 의한 “신·세계환경보전전략”이 있다.
이에 의하면 지속가능한 개발이란 인간 생활의 질적 개선을 그 생활지지기반인 각 생태계의 수용능력한계 내 (환경용량)에서 생활하면서 달성하는 것이고 지속가능한 사회는 1)생명공동체의 존중 2)생활의 질 개선 3)지구 생명력의 다양성 보존 4)재생불능 자원의 최소화 5)지구의 수용능력을 넘지 않는 일 6)개인의 생활태도·습관의 변경 7)지역사회에서의 대처 8)개발과 보전을 통합한 국가적 시스템의 설정 9)지구규모의 협력체제의 창출 등 아홉 가지의 원칙에 따라 그 존속이 가능한 것으로 되어있다.
위에서 살펴 본 바와 같이, 지속가능한 개발은 자연이 가진 재생능력을 유지하는 것에 의해 장래에 걸쳐 이용할 수 있는 환경자원을 남길지 혹은 환경을 이용할 경우 환경이 가진 자연의 정화능력 자체를 장래에도 유지할 수 있도록 하는 것으로서 지속가능한 개발의 불가결한 조건이 된다.
따라서 지속가능한 사회란 그 사회를 성립하게 하는 생산기반인 생태계와 그것을 지지하는 자연의 총체를 건전하게 유지하도록 현세대의 needs를 성장 관리하는 사회라 할 수 있다.
근래 환경오염의 대처방안으로 나온 무배출(zero emission)산업사회도 자원의 순환에 착안한 지속가능한 사회의 실현에 인센티브를 주는 하나의 전략으로 이 역시 개별의 테마를 벗어나 통합적 의미를 갖게 된다.
따라서 사회경제시스템의 개혁을 위해서는 각각의 기술을 체계화하고 우선순위와 최적의 적용을 명확히 함과 동시에 정책·시책으로서 이를 구체적으로 사회에 도입하기 위한 종합적인 정책수법의 검토가 불가결하다.
그간 개별 기술연구에 어느 정도의 힘을 쏟아 왔고, 사회과학측면의 정책수법연구의 필요성의 지적도 있었지만 환경평가와 관련된 시스템 연구가 본격적으로 추진되어 왔다고 보기는 어렵다.
2. 지속가능한 사회에 있어서의 환경정책수법과 환경평가
지구적 혹은 지역적 규모에서의 환경정책수법을 체계적으로 검토·평가하려면 프로세스 검토가 불가피하다.
그 프로세스는 지구적·지역적인 환경문제의 분석에 기초한 1)정책방향의 도출프로세스 2)정책방향의 효과적 실현을 위한 정책절차의 검토프로세스 3)개별의 정책과제 실현을 위한 정책방법의 선택프로세스 4)정책실시의 결과 검토·평가의 4개 프로세스가 기본이 된다(그림 1,2참조).
환경정책형성의 영향요소와 정책산출모형 예시: 정치적으로 관련된 사건발생은 공식적인 정책전환에 직접적인 영향을 미치고 역사 및 지리적 조건, 사회·경제적 요소, 대중의 정치적 활동, 정부의 형태·기구·제도 및 엘리트의 행동은 간접적인 영향을 주면서 정책이 산출된다.
정책형성의 비교연구를 위한 모형을 예시하면 아래와 같다(그림 참조).
지구적, 국가적, 지역적인 각종 문제를 전제로 1) 정책과제의 추출 2) 정책과제에 대한 정책방향과 정책목표의 검토 3) 정책형성의 비교연구를 위한 모형(A Model for Comparative Study of Policy Formation)Source: Hoffer-bett (1974), 개별정책과제의 실시를 위한 정책수단의 선택 4) 정책의 집행과 정책결과의 평가 등으로 이루어짐.
1)에서는 과제 상호간의 관련성에 비춰 정책의 종적·횡적 괴리의 회피를 위한 정책의 수직적․수평적인 연계 유지가 중요.
2)는 정책의 방향(이념·기본적인 방향) 및 정책의 목표를 구별하는 것이 필요하며 구체적인 정책은 기술적, 재정적, 기타의 이유로 일정한 제약을 받게 됨을 유의.
3)은 기술적인 수단에 가미하여 이를 적용함에 따른 사회적 비용과 부담방법, 사회적 영향, 정책의 수용가능성에 대한 사회적 관점에서의 분석 검토가 요구되며 이를 위해선 환경과학의 각 분야의 지식과 견해를 통합적으로 활용하는 것이 필요하다.
검토될 수 있는 정책수단으로는 규제적 수단을 비롯하여 유인적 수단인 경제적 수단, 경영적 수단, 정부의 직접사업 등 계획적인 수단 및 교육 등 정보적 수단과 국민적인 환경보호 활동 등을 상정할 수 있다.
정책수단의 선택기준으로서는 효과성, 효율성, 수용성, 실현가능성, 기술개발 효과 등이 있다.
4)와 관련하여 정책결과의 검토·평가는 정책의 진척 상황의 파악, 정책실시의 사회적 영향 및 정책의 유효성 평가가 필요하다(그림 2. 참조).
1) 정책방향의 도출프로세스에서 유의해야만 할 점은 과제 상호간의 관련성에 착안해 정책의 분단화·종적조직화를 피하는 것이 불가결하다.
예를 들면 일본의 경우 환경영향평가제도를 도입한 때의 입법과정을 살펴보면 국가의 허인가에 관계한 사업을 대상으로 한 것에는 논란이 적었지만, 모두를 일원화한 제도법으로 하는 데에는 논란이 많았다.
이후 대부분의 개발사업을 환경영향평가대상으로 규정으로 함과 동시에, 개별사업의 특수성은 도시계획에 대해 환경영향평가법의 시스템 내에서의 예외절차를 두는 것으로 하였다.
또 지방자치단체와의 관계는 절차에 탄력성을 인정하는 것으로, 지역특성을 반영할 수 있는 원칙으로 하였다. 이러한 입법과정에서의 논의는 어느 쪽이든지, 환경영향평가가 사업의 규제적수법이라는 인식이 뿌리 깊다고 할 수 있다.
이와 함께, 영향평가법의 입법에 있어서 정책의 분단화·종적조직화를 피할 수 없었기 때문에 도시계획에 관계된 영향평가에 있어서는 특례에 따른 절차를 강구할 수밖에 없게 되었다.
다음으로 2)정책절차의 검토프로세스에 있어서는 정책의 방향(이념·기본적 생각) 및 정책의 목표를 구별해서 검토해야 한다.
왜냐하면, 구체적인 정책은, 기술적·자원적 그 밖의 이유로 일정의 제약을 받기 때문에 구체적 정책을 지도하는 “목표”는 이상과 일치하지 않은 경우가 있지만 기존의 준비 중에는 법이 정하는 곳의 “최적의 과학적 판단이 더해져 필요한 개정이 행하여지지 않은 채, 현실과 괴리된 “목표”로서 정책의 오도(miss lead)에 기여하기 때문이다.
또한 3)의 개별의 정책과제실현을 위한 정책방법검토의 프로세스에서는 기술면에 더해 그 방법을 채택함에 따른 사회적 비용과 그 부담의 존재, 정책의 사회적 영향에 관한 사회과학적 관점으로부터의 분석검토가 필요하다.
마지막 4)의 정책실시 결과의 검토·평가의 프로세스에서는 정책의 진척상황파악, 정책실시의 사회적 영향의 파악, 정책의 유효성 평가의 분석검토가 필요하며 다시 앞의 프로세스에 피드백 될 필요가 있다.
여기서 정책절차, 정책실시에 따르는 평가가 지속가능한 사회의 구축이라고 하는 목적달성을 위해 인간환경 및 지구환경에 영향을 미칠 위험이 있는 행위에 관해 복수의 대안을 비교검토하고, 환경으로의 효과 및 영향에 관한 중지를 모아서 예측ㆍ평가하고 그것을 공표해, 검토하는 안에서 환경으로의 영향을 충분히 고려한 최상의 안을 선택하기 위한 도구라고 할 수 있다.
3. 환경영향평가의 법적인 문제점과 과제
현행 환경평가제도는 이하의 여러 가지 점에서 실제상의 문제점을 안고 있다.
말하자면 1) 영향평가의 실제주체가 사업자이고 체크(check)기능이 불충분하여 정보공개에 보다 제삼자 체크를 받기 쉽게 해야 한다는 점 2) 영향평가에 사업자가 지불하는 비용의 부담은 규모가 클수록 필요한 비용은 적어지지만, 소규모사업의 경우에는 그 효율화에 배려해 스크리닝, 스코핑절차 등을 도입할 필요가 있다는 점 3) 영향평가의 내용을 네거티브한 체크에 중점을 두면 보고서에 정확성을 요구된 결과, 두꺼운 것이 된다. 그것은 주민참가의 방해원인이 되어서 정보의 정확성을 지키면서 전달하는 커뮤니케이션 수법을 고안해야 한다는 점 4) 계획의 성숙도가 높은 사업단계의 영향평가결과가 환경평가과정에서 제시된 의견이 계획에 반영되지 않고, 대안 검토의 폭을 작게 하고 있다. 그렇기 때문에 사업계획보다 성숙도가 낮은 조기의 단계인 정책, 계획, 프로그램단계에서 환경평가가 필요한 점 5) 영향평가 사후의 흐름(flow)절차에 계획변경절차가 규정되어 있지 않아 이의 도입이 필요하다는 점 등이다.
이 여러 가지 견해에 관해 다음과 같은 개선과제를 생각할 수 있는바 1)에 대해서는 사업자 평가란 점은 바뀌기 어렵지만 주민의 관여는 “관계지역 내에 주소를 가지고 있는 자” 란 주민의 범위 한정이 없어지고, 그 참가 기회도 여러 단계로 할 필요가 있다.
2)에 대해서는 스코핑 절차의 도입에 의해 이 점을 배려해 나가야 할 것이다.
3)에 대해서는 제도적으로 특별히 규정이 없지만 기존의 영향평가 결과 등에 대해서는 널리 정보의 공개를 꾀하기 위해 영향평가 보고서의 수집과 그 제공사업을 개시하게 하고 이해관계자를 대상으로 한 교육이 요구된다.
4)에 대해서는 사업실시를 전제로 한 사업영향평가 때문에 보다 좋은 계획수립의 관점은 평가할 수 있지만, 대안의 검토는 필요에 의해 검토된 경우에 기재된다고 한정되어 있다.
또 정책과 조기계획은 영향평가의 대상이 되어 있지 않다. 이에 대해서는 상위계획단계에서의 영향평가로서 구미에서 주류가 되고 있는 전략적 환경평가의 도입에 대한 검토가 필요하다.
참고로 정책·계획에 관한 캐나다의 영향평가 흐름도를 제시한다(그림3참조). 또한 정책, 계획의 직접·간접영향에 대해서도 제시한다.
UNEP이 제시한 환경정책의 도구와 주안점을 명령과 통제 규제정부의 직접지원, 공적 사적분야 이용, 시장이용 및 시장창출로 분류하고 있다. (출처:UNEP 2007:468, 환경정책 수단의 분류http://www.unep.org/geo/GEO4/report/GEO-4_Report_Full_en.pdf p468)
이는 환경평가의 범위를 어느 수준으로 두느냐에 따라 그 적용범위가 달라짐을 시사한다.
토 론
환경영향평가는 지속가능한 사회의 구축을 위한 도구지만 이 제도만으로 모든 것이 해결될 수 없다.
법·정책수법으로서는 처음에 서술한 바처럼 소위, 시스템규제로서 이제도를 이해 할 필요가 있다.
결국, 영향평가가 본래의 규제적 수법으로는 정량적으로 규제할 수 없는 자연환경, 생물의 다양성과 생태계의 건전성 보전, 온난화를 시작으로 하는 지구환경에의 부하저감과 폐기물의 감량이란 요소에 대해 영향을 평가하는 것을 기본요소로 하여 이해관계자와 의논하게 할 방침을 명시하고, 자신이 실시코자 하는 사업의 “환경에의 영향”의 예측·평가를 의무로 하는 제안에 있어서 의사결정의 초기단계에서부터 테두리(가이드)를 준 시스템 규제라할 수 있다.
그렇기 때문에 다른 규제제도등과 함께 전체로서 환경부하저감을 위한 시스템을 창출해 간다는 관점은 앞으로의 지속가능한 사회를 실현케 하는 법·정책수법을 생각함에 있어 중시할 필요가 있다고 여겨진다.
환경영향평가는 지속가능한 사회의 구축을 위한 도구지만 이 제도만으로 모든 것이 해결될 수 없다. 법·정책 수법측면에서 소위 시스템 규제(테두리규제)로서 이제도를 이해 할 필요가 있다.
환경영향평가가 본래의 규제적 수법으로는 정량적으로 규제할 수 없는 자연환경·생물의 다양성과 생태계의 건전성 보전, 온난화를 시작으로 하는 지구환경에의 부하저감과 폐기물의 감량이란 요소에 대해, 영향을 평가하는 것을 기본요소로 하여 이해관계자와 논의하게 할 방침을 명시하고, 자신이 실시코자 하는 사업 등의 환경에의 영향의 예측·평가를 의무로 하는 제안에 있어서 의사결정의 초기단계에서부터 테두리(가이드)를 염두에 둔 시스템 규제라 할 수 있다.
따라서 다른 규제제도 등과 함께 전체로서 환경부하저감을 위한 시스템을 창출해 간다는 관점에서 지속가능한 사회를 실현케 하는 법·정책수법을 생각함에 있어 중시할 필요가 있다.
일본의 환경기본계획에서는 주요 환경정책 수법으로 규제적 수법(직접 규제적 수법과 화조 규제적 수법), 경제적 수법, 자주적 대처수법, 정보적 수법 및 절차적 수법을 제시하고 있다.
<지속가능한 개발과 녹색경제 구상을 위한 영향평가의 역할>
2009년 영국 리버플 대학교 교수인 Thomas B Fischer는 그의 저서인 「On the role(s)of (strategic) environmental assessment in ‘greening’ decisionmaking」에서 녹색 의사결정을 함에 있어 (S)EA의 역할에서 (S)EA의 주목적은 논점과 생각을 재빨리 제공하고 저자가 무엇을 결심이 서지 않은 이슈로 하고 있는가의 의문을 제기하는 것으로 (S)EA시도는 (S)EA전문가, 비전문가 양자를 접하게 만든다”라 하고 다음의 6개 핵심이슈를 제시하였다.
① (S)EA는 4P 수립과정 내에서 녹색정보의 순환 및 더 체계적인 그린측면의 고려를 위해 소개될 것이다.
② 그린산출은 (S)EA 탐구를 통해 성취될 것이다.
③ 더 녹색화 의사결정을 만들 수 있는 (S)EA을 위한 증거가 더 녹색화를 보여줄 것이다.
④ 더 녹색화 의사결정을 만들 수 있는 (S)EA의 복합적인 상황과 방법에 대한 통상적인 사고방식이 더 녹색화를 반영할 것이다.
⑤ EC SEA Directive시행에 따른 경험적인 증거에 더하기 위하여 영국에서의 공간계획 SEA문서의 질이 논의될 것이다.
⑥ 재고(추가적인 생각)와 전망이 제공된다.
주: 이 발표의 주안점은 후단의 정책·계획·프로그램의 SEA에서 설명하는 바와 같다. 동시에 관련된 정보의 등장으로 프로젝트의 EIA문헌이 정보를 제공하게 될 것이다. 이는 EIA와 SEA의 경계가 명확하지 않기 때문이다. 더욱이 EIA는 종종 전략적으로 고려될 수 있는 행위를 포함할 수 있다. (예로 화란의 큰 프로젝트 EIA) 흔히 EIA에서와 같이 SEA를 포함하는 생략된 S(EA)가 사용될 것이다.
한편 SEA보고서는 기획과 환경적/지속성 기준선 묘사, 기획과 SEA과정 통합, 핵심이슈와 옵션의 확인 및 평가, 영향의 중대성결정: 자문과정, 정보와 결과의 설명, 선호하는 옵션의 권고와 모니터링으로 구성된다고 한다.
특히 세계적인 영향평가 전문가 단체인 국제영향평가 협의회(International Association for Impact Assessment:IAIA)는 2011년 UN이 주관하는 Rio＋20회의에 즈음하여 Rio＋20 사무국과 회원국을 향한 성명서 ｢IAIA's statement to Rio＋20｣에서 “SEA와 IA는 지속가능한 개발과 녹색경제선도에 대한 정치적 공약의 실행을 지원할 수 있는 효과적인 고위 의사결정 지원도구로 인정”하라는 다음과 같이 성명서 형태의 성명서를 배포하였다.
① 이미 100개국 이상 국가들은 지령이나 정책 및 법률을 통해 SEA와 IA를 성공적으로 이용.
② OECD의 SEA에 대한 새로운 정책(2008), 유럽연합의 SEA지령(2001) 그리고 지난 5년 동안 다수의 개발도상국가에서 기획분야에서의 SEA적용.
③ SEA와 IA는 빈곤퇴치와 녹색경제 목적의 진취를 통해 상위수준 정책, 계획, 프로젝트의 보다 더 지속 가능한 산출의 재설계, 실행을 보장.
④ SEA와 IA작업은 개발프로젝트에 있어서 분야 미결보다는 완성을 보장. 이는 정책, 계획, 프로젝트의 초기단계에서 재설계를 통해 잠재적인 악영향의 최소화와 이득의 극대화를 위한 체계적인 수단을 제공.
⑤ SEA와 IA는 법령과 정책에서 지속가능한 개발의 성취를 방해하는 것의 확인에 이용.
⑥ SEA와 IA과정이 부처간 분야 횡단적, 핵심적 도구로 정착될 때 프로젝트는 매우 엄격한 지속성의 걸름을 통해서 승인되고 실행되고 완전한 사회적, 경제적 비용의 조사가능.
⑦ SEA와 IA는 대부분의 참여과정을 바탕으로 개발과정이 포함되고 사회적 약자들의 호소에 경계태세를 유지.
⑧ SEA와 IA는 의사결정자가 전략적인 의사결정에 앞서 위험, 지역사회의 전통적인 지식과의 협력촉진 및 분야와 경계횡단적인 주의가 가능.
⑨ SEA와 IA의 결과는 장래제안의 개발정보로 이용된다. 또한 월경적 지역과 분배된 지역을 포함한 국가, 지방, 강 수역의 지리적으로 관련된 집합체의 의사결정 정보도 포함.
⑩ RIO＋20의 핵심목표인 지속가능한 개발과 녹색경제체제는 국가가 SEA와 IA와 같은 실존하는 도구를 갖춘 경우에 진행 가능.
이는 21세계 중반에 걸쳐 영향평가가 특히 환경평가(주로 SEA와 EIA를 지칭)를 구현 시켜야할 지향목표라 할 수 있다.
결 어
이상의 논의를 통해 1987년 UN이 발간한 Brundtland Report에서 비롯되어 인류발전의 기치가 되어온 지속가능한 개발은 인류의 보편적 가치로 UN산하의 모든 기구와 193개(리우+20당시)국이 공유해왔고 이의 구현수단인 녹색화 경제체제인 녹색성장, 녹색경제, 창조경제는 OECD, UNEP, UNCTAD등 UN기구와 국가별사정에 따라 독립적인 정책으로 표방하고 있으나 내용면에서 상당부분 공통점을 발견할 수 있다.
또한 RIO＋20회의의 성과문서인 “우리가 바라는 미래”의 핵심과제인 “지속가능한 개발과 빈곤퇴치 맥락에서의 녹색경제체제(약칭 Green Economy)”와 “지속가능한 개발을 위한 제도상의 체제(약칭Governance)” 및 “경제민주화”는 국가와 정권을 넘어 인류의 공통된 기치인 동시에 세계적으로 몰아닥친 온난화에 대한 대응 및 경제 불황을 극복하기 위한 공통의 의제로 부각되고 (환경)영향평가를 통해 촉진시킨다는 데 대한 의견이 확산되고 있다.
<참좋은환경에 게재되는 전문가기고의 경우 본지의 입장과 다를 수 있습니다.>