흑산 공항건설 찬반대립 첨예

국립공원 내 공항건설 논란

최근까지 전남 신안군 흑산도 내 소형공항 건설 사업을 둘러싼 첨예한 찬반대립이 이어지고 있다. 흑산도는 우리나라 서남단에 위치하고, 흑산 공항 사업 대상지는 흑산항과 약 1.5㎞ 떨어진 곳으로 흑산도 내 북동쪽에 위치해 있다.

공항건설 대상지는 전남 신안군 흑산면 예리 산4번지 일원이며, 용도지구는 다도해해상국립공원 내 공원자연환경지구이다. 사업 시행자는 서울지방항공청장이며, 공사기간은 2018～2021년으로 1833억 원의 사업비가 책정됐다.

총 사업면적 54만7646㎡ 중 국립공원 내 면적은 53만5761㎡이며, 국립공원 외 면적은 1만1885㎡이다.

공항시설은 활주로(1본), 착륙대, 계류장, 여객터미널, 주차장, 전력공급시설 등이다. 이 사업은 2015년 11월 공항입지 선정을 위한 환경부 전략환경평가 협의를 완료했고, 당해 12월 국토교통부는 흑산 공항 개발 기본계획을 고시했다.

하지만 2016년 11월 제17차 국립공원위원회 심의에서 보류됐고, 2017년 7월 서울지방항공청은 환경부에 국립공원위원회 심의 결과에 대한 보완서를 제출했다.

헌데 2017년 9월 환경부가 서울지방항공청에 재보완을 요구했고, 서울지방항공청은 2018년 2월 재보완서를 환경부에 제출했다. 그리고 국립공원위원회는 지난해 7월 20일 ‘계속 심의’를 결정한 바 있다.

정부는 지난해 9월 19일 재심의 개최를 확정했고, 그 전까지 비공개 전문가 검토회의와 찬반 지역주민 의견 청취 등을 국립공원위원회 주관으로 진행했다.

지난해 8월 28일 신창현·이상돈·이정미 국회의원(국회 환경노동위원회) 등은 ‘제35차 국립공원정책포럼-흑산 공항건설, 무엇이 문제인가’라는 주제의 긴급토론회를 공동 주최했다.

그러나 이러한 논의에도 불구하고 여전히 흑산 공항 추진 여부를 결정하기 위한 여러 쟁점들의 판단기준과 갈등 해소 방안 등이 미흡한 것으로 드러나 갈등을 증폭시키고 있다.

사업자가 제시한 흑산 공항 필요성

이보영 서울지방항공청 공항시설국장은 제35차 국립공원정책포럼 당시 흑산 공항 추진 배경과 사업의 필요성을 전했다.

사실 흑산도는 목포까지 육상이동 후 여객선을 통해서만 접근이 가능하고, 목포-흑산도를 오가는 정기여객선은 일 4회 왕복 운항할 뿐이며, 이동수단별 차이는 있으나 대기시간 포함 6~7시간이 소요(수도권 기준)된다.

또한 여객선 항로 중 일부분에 안개가 발생해도 노선이 통제됨에 따른 잦은 결항(결항률 약 11.4%), 마지막 출항(16시) 이후 육지↔섬 간의 이동 불가, 흑산 외해의 높은 파도에 따른 이용객 불편 등의 한계점이 있으나 유일한 교통수단인 여객선을 이용할 수밖에 없는 실정이다.

한 흑산도 관광객은 전남도청과의 인터뷰에서 “이제 배 여행은 생각해봐야겠다. 보통 문제가 아니다. 섬 도착 후에는 행복했는데, 올 때 과정이 만만치 않다”고 전했다.

그리고 전남도청이 “비행장이 빨리 생기면 좋겠다고요?”라고 묻자 “네, 비행장 꼭 해주세요. 올 때 너무 힘들었어요”라고 전했다.

이보영 공항시설국장은 “여객선의 대체·보안교통수단 마련으로 도서민의 교통기본권을 제공할 수 있고, 응급환자 등 긴급 상황 발생 시 신속한 대응으로 지역주민 생명을 보호할 수 있으며, 도서 접근교통 개선을 통한 정주여건 보장으로 인구측면의 지속가능성 확보가 가능하며, 해양경찰 전진기지 구축을 통한 해양영토 수호 및 해양자원 보호가 가능해 진다”며 흑산 공항 건설 사업의 필요성을 피력했다.

주민·단체 “공항건설 추진” 염원

사실 흑산도 및 인근 낙도지역은 기상악화 시 대체 교통수단 부재로 주민들의 섬 고립이 불가피하다. 흑산도를 비롯한 낙도지역의 의료서비스도 저조하다.

응급상황 발생 시 목포에서 닥터 헬기가 출동하면, 흑산도 왕복 시 약 60분 이상이 소요된다.

또한 신한군의 인구 소멸 위험도는 전국 228개 지자체 중 7위를 차지할 정도로 급격한 인구 감소를 겪고 있다.

외국 어선의 배타적 경제수역 불법 조업으로 흑산도 및 인근도서 주민의 위협 요인도 증가하고 있다. 최근 3년간 23만여 척의 불법 조업이 적발됐고, 313척이 나포됐다.

기상악화 시 중국어선 300여 척의 긴급 피항으로 가거도 주민들도 위협받고 있다. 이러한 문제들이 흑산 공항 건설로 한꺼번에 해결 가능하다는 게 이보영 공항시설국장의 설명이다.

신한군 지역주민을 대상으로 2017년 실시한 설문조사에서는 흑산 공항을 찬성하는 주민이 77%에 달했고, 반대는 3.7%에 불과했다. 2017년 7월 신한군민 6218명은 “흑산 공항 개발을 하루 빨리 조성되어야 한다”는 조기건설 청원서를 청와대, 국무총리실, 환경부 등에 제출했다.

전남도의회와 신한군의회는 2차례에 걸쳐 흑산 공항 건설 촉구 결의문을 채택했고, 전라남도 지속가능발전협의회와 한국노총 전남지역본부 등 31개 전남지역 사회단체연합회는 2018년 4월 “수만 년 동안 섬을 지키며 살아온 주민들과 지역발전을 위해 흑산 공항 건설을 반드시 이행하라”며 흑산 공항 조기건설을 촉구했다.

공항건설 환경영향 저감 계획

이보영 공항시설국장에 따르면 흑산 공항 건설에 따른 환경영향 저감 계획으로 조류충돌 가능성을 검토하고 방지 대책도 세워졌다.

철새공동조사단은 현지 조사(총 11회, 계절별 2~4회)로 확인된 종에 대해 국내외 충돌 심각성 기법을 적용해 분석했고, 충돌 심각성은 갈매기류, 맹금류 및 오리류가 상대적으로 높은 것으로 나왔다.

그리고 공항부지 내 조류충돌 방지팀 운영 및 충돌방지 장비를 사용토록 하고, 공포탄·차량·폭음기·경보기 등의 기본 장비와 맹금류 트랩·휴대용 열화상 카메라·페인트볼 건·조류 음파 퇴치기·조류탐지 레이더 등의 장비를 검토키로 했다.

기존 서식지와 유사한 환경을 제공하고, 실제 이용할 수 있는 목표종을 선정하고, 공사 전 사업지구와 먼 지역부터 우선적으로 조성하는 등의 대체서식지 조성계획도 세워졌다.

휴경지를 활용해 조류가 선호하는 먹이원(조, 수수 등)을 공급해주는 생물다양성 관리계약(공항부지 외)도 마련했다. 항공기 소음영향 최소화에도 나서기로 했다.

지속가능 발전을 위한 노력

지속가능 발전을 위한 계획도 진행됐다. 2018년 2월 신한 갯벌 도립공원을 추가 지정해 철새 서식지를 확대 조성키로 하고, 2009년 흑산·비금·초도·증도에 지정됐던 생물권보전지역도 2016년 신안군 전체로 확대 지정했다. 이에 따라 유네스코는 2009년 사업예정지 인근을 개발 가능한 지역으로 분류했다.

흑산 공항 운영으로 인한 지역경제 파급 효과도 제시됐다. 우선 목포 등 인근 내륙권은 공항 운영 시 물동량 증가로 목포·전남 연계관광 개발에 따른 목포지역 경제 활성화가 기대되고, 사업기간 동안 공항건설을 위한 인력·장비가 통과하는 목포에서 대부분의 생산·부가가치 등이 유발할 것으로 예상됐다.

흑산도 공항 건설사업 예비타당성 조사에서 전남의 생산유발 효과는 1535억 원, 부가가치 유발 효과는 645억 원, 고용 유발 효과는 1189명, 취업 유발 효과는 1266명으로 집계됐다.

목포-흑산 선박이용객 감소로 인한 지역경제 영향은 미미한 것으로 파악됐고, 선박회사는 흑산도를 기점으로 섬 투어 관광네트워크가 활성화되면 신규 수요 발생에 따른 부가가치 창출이 가능한 것으로 파악됐다.

흑산도 및 주변 도서권은 흑산 공항과 KTX 무안공항 경유를 통한 접근선 개선으로 서남권역 문화·관광 관련 산업의 활성화가 기대된다.

지역주민 상생 방안으로는 문화관광 해설사 양성, 외국어 통역요원 양성, 관광요원 사후관리 강화 등을 통한 신규 일자리 창출과 생태교육 프로그램이 운영된다.

“흑산 공항 건설, 문제 多” 반대 목소리 커

반면 흑산 공항 건설 사업을 반대하는 목소리도 거세다.

윤주옥 ‘국립공원을 지키는 시민의 모임’ 공동대표는 제35차 국립공원정책포럼에서 흑산 공항건설 사업의 추진배경과 문제점들을 조목조목 지적했다.

이에 따르면 흑산 공항건설 사업은 2002년 당시 국토해양부의 ‘경비행장 개발방안 조사’를 시작으로 2009년 초까지는 신안군이 ‘흑산도 경비행장 타당성 조사용역’을 시행하는 등 ‘경비행장’ 건설을 목적에 두고 사업을 추진했다.

그러다 2009년 5월, 당시 이명박 정부가 흑산도 소형공항 건설을 검토하면서 기존 경비행장은 사업형태가 소형공항으로 전환됐다.

그리고 당해 7월, 정부 부처 간 ‘남해안 관광투자 활성화를 위한 제도개선 방안 마련을 위한 위기관리대책회의’에서 유선장·탐방로·전망대만 포함된 ‘동서남해안권특별법’상 공원시설에 경비행장, 수상레저기구계류장, 주차장, 도로 등이 포함되는 방안을 검토했다.

당시 환경부는 이를 근거로 2010년(경비행장 포함), 2011년(소형공항 포함) 등 2차례에 걸친 자연공원법 시행령 개정으로 국립공원 내 흑산 공항이 건설 가능하도록 법적 근거를 제공했다.

윤주옥 공동대표는 “이명박 정부의 규제완화 정책은 우리나라 최상위 보호구역인 국립공원까지 영향을 미쳐 국립공원의 가치와 정체성에 혼란을 가져왔고, 이러한 과정을 본다면 흑산 공항은 사회적 공론화 과정 없이 이명박 정부에 의해 일방적으로 추진됐다고 평가된다”고 전했다.

환경부는 또 흑산 공항건설 사업의 전략환경평가서 협의 과정(초안, 본안, 반려, 재보완) 당시 국책연구기관들(한국환경정책·평가연구원, 국립환경과학원, 국립생태원)이 사업계획 지역에 대한 입지 부적절성을 지속적으로 지적했음에도 불구하고, 최종적으로 조건부 허가했다.

결과적으로 환경부는 과거 정치적인 결정에 원칙 없이 동의하며 자연공원법 시행령을 개정하고, 부실한 전략환경영향평가서는 명확한 기준도 없이 조건부 허가함으로써 해당 법과 제도의 원칙을 유명무실하게 만들었을 뿐 아니라, 이 같은 배경에서 현재까지 사회적 갈등을 유발한 책임이 분명하다.

윤주옥 공동대표는 “환경부는 문재인 정부 들어 과거 부적절했던 행정에 대해 국민과 사업대상지(흑산도를 포함한 신안지역) 주민에게 설명하고, 사과하고, 제도개선 방안을 도출해 다시는 이런 행정적 낭비와 소모적인 갈등이 재발하지 않도록 해야 할 것”이라고 강조했다.

“현실 불가능한 항공수요 예측, 제시”

또한 흑산 공항건설 사업 심의자료(배 보완서) 항공수요예측의 비관～낙관 시나리오 중 중간치 기준에 따르면, 사업자는 2012년 기준으로 연 35만 명이 공항을 이용할 것으로 제시하고 있다.

이를 근거로 한 항공수요에 따른 운항횟수를 산출할 경우(야간비행 불가능하므로 제외), 운항횟수(이·착륙)는 시간당 3회(20분 간격), 일(12시간) 36회, 연(365일) 1만3250회의 운항이 가능하다고 제시하고 있다.

헌데 일반적으로 현재의 국내 지방공항의 보편적 운항실태를 고려할 때 비현실적인 예측이라 판단된다. 더욱이 이후 계속 증가한다는 예측은 더욱 비현실적인 수치로 보인다.

국내 유력 언론에 따르면, 지방공항인 무안공항의 경우 수요예측대비 실제 이용률은 3.8%, 양양공항은 5.3%에 불과한 것으로 분석된다. 이와 일반적 비교 시 흑산 공항 역시 과다한 수요를 예측한 것으로 평가할 수밖에 없다.

“지역주민 교통기본권 오히려 제한”

공원변경계획(안) 재보완서에 따르면 공항 건설 시 선박사의 일 4회 운항이 2~3회 운항으로 축소될 것으로 예상되며, 항공수요 전환율 61%를 적용하면 현재 통행량 63만358명(2016년 기준)이 24만5839명으로 감소하는 것으로 나타난다. 때문에 주민 편의와 선박사 수입, 목포 상권 등에 모두 악영향을 미친다.

특히 이상돈 국회의원이 흑산도 및 인근주민의 생활권을 검토한 결과에 따르면 현재 흑산도 및 인근주민의 73%가 목포를 대상으로 한 주기적인 이동과 거주형태를 나타내고 있으며, 최근 광주공항이 폐쇄 결정된 상태에서는 인근지역 유일 노선이 되어버린 흑산-무안-목포로 이동하는 시나리오는 결코 주민들의 편의를 증진할 수 없다고 할 것이다.

해당 시나리오 상 시간은 사실상 동일하지만 운임은 현재 6000원(여객선 운임)에서 10배 이상 증가 부담된다.

이상윤 한국환경정책·평가연구원(KEI) 연구위원은 “흑산도 및 도서지역 주민들의 주요 생활권이 목포지역인 비율이 70%에 육박하는 것을 고려하면 공항 건설로 인한 인근 주민들의 교통기본권 증진 효과는 미미할 것으로 판단된다”고 전했다.

“고무줄 잦대 들이댄 경제성 분석” 불확실

흑산 공항건설 사업 추진의 핵심근거로 활용되고 있는 예비타당성조사 시 산출됐던 비용편익(B/C) 분석 값 4.38은 2017년 공원변경계획(안) 보완에선 2.6으로, 2018년 재보완 과정에선 1.9～2.8로 각각 달라진 결과들로 나타나고 있다.

이에 언론들이 ‘부실검토’라고 지적하자 사업자는 ‘보완과 재보완 과정에서의 결과는 참고용으로 공식적인 B/C값은 4.38’이라고 해명한 바 있다. 그러나 국립공원위원회가 지적한 국립공원의 경제적 가치손실비용을 산정한 변경 값은 참고용이 아니라, 실제 판단기준이어야 한다.

국립공원위원회 심의에 있어 공항 건설에 따른 환경훼손 가치가 국립공원시설로서 수용 가능한지를 비교·평가하는 것은 당연한 점검사항이다.

오히려 관광객 수용에 따라 발생할 수 있는 국립공원 쓰레기 처리비, 공원시설 관리비, 상하수도 및 폐기물 처리비 등도 조건 값으로 추가해야 한다.

이정미 국회의원은 “2013년에 작성된 예비타당성조사보고서나, 2017년 7월 작성된 보완서의 경제성 재평가는 모두 과장되거나 조작된 경제성 분석에 불과하다”고 지적하며 “문재인 정부는 박근혜 정부의 적폐사업인 흑산도 공항 추진세력이 누구인지 수사해야 한다”고 밝혔다.

“고려되지 않은 항공기 소요예산” 미스터리

흑산 공항건설 사업 예비타당성조사보고서에 따르면 항공기 소요대수는 18대(2880억 원)이며, 향후 단계에서는 22대(3520억 원)가 운영될 것이라고 제시하고 있다.

하지만 현재 국가 차원의 향후 운영 및 지원을 전제한 것인지, 민자 사업으로 유치해 운영할 것인지에 대한 명확한 추가설명이 없다.

국립공원위원회에서는 에어 포항 및 에어 필립 등의 민간 항공사들이 취항할 수 있을 것이라는 막연한 기대감만을 제시한 것으로 알려져 있지만 명확한 향후 항공사 운영계획을 해명할 필요가 있다.

이미 예비타당성조사 당시 흑산 공항은 주무 부처의 계획에만 의존할 수밖에 없는 상황이고 상당한 초기투자비가 소요될 것으로 예상했다.

게다가 국가 정책적 차원에서 흑산 공항이 건설된다 하더라도 과연 대상 노선에 취항 항공사가 존재할 수 있는지에 대해 전망하는 것은 예비타당성 조사 단계에서는 한계가 있다고 스스로 인정하고 있는 것으로 나타나 있다.

한 현직 조종사는 인터뷰에서 “현재 수요 예측에 부합되기 위해서는 최소 50～70명의 조종사가 필요하다”고 밝혔다.

그렇다면 실제 사업의 추진 가능성을 고려할 때, 현재 항공기 소요사항들에 대해서 일체 검토 없이 막연함을 수용하는 과정은 정상적이라 할 수 없다. 따라서 해당 비용들이 경제성 분석에 반영되는 시나리오가 제시되지 않은 사업의 경제성 분석 값 4.38은 큰 의미가 없다고 할 것이다.

“사업지역 가치 없다”는 평가는 무지

흑산 공항건설 사업 관련 검토 자료인 예비타당성조사보고서, 공원계획변경(안), 환경영향평가보고서(초안) 등을 검토해 보면 모든 자료에는 해당 사업계획지역을 ‘곰솔군락이 가장 넓게 분포하였다가 솔껍질깍지벌레 기승으로 교층목 곰솔이 대부분 고사할 만큼 생태적 가치가 없다’라고 평가하고 있다.

그러나 최근 현장을 방문 조사한 식생전문가들에 따르면 오히려 곰솔의 고사와 도태로 인해 아교목층에 출현한 구실잣밤나무, 붉가시나무, 후박나무, 동백나무 등의 세력이 우세해져 자연스럽게 안정된 상록활엽수림으로 발달되는 과정을 확인할 수 있는 지역이라고 평가했다.

더불어 국립공원 내 자연 처니 현상을 관찰할 수 있는 희소성 있는 공간이기 때문에 새로운 관리 방안이 마련되어야 함을 주문했다.

또한 이 같은 배경에서 환경영향평가서 초안은 사업 계획지역들에 대한 생태·자연도를 3～5등급으로 평가하여 제시하고 있으나, 실제 현장조사 결과로는 해당 지역의 붉가시나무, 후박나무, 구실잣밤나무 등은 난온대 상록활엽수립대에서 가장 발달된 극상 단계의 수종과 동백나무 등 한국과 일본 등에서의 난온된 상록활엽수림대를 대표하는 구성종이 우점을 이루고 있어 식생학적 보존가치가 크고, 생태·자연도 등급 역시 상향 조정할 필요가 있다는 결론을 도출했다.

결국 현재 환경영향평가서 상 제시된 사업계획지역에 대한 환경성 평가는 부실함이 드러난 실정으로 이에 대한 면밀한 재검토가 국립공원위원회에서 점검돼야 할 것이다.

박석곤 순천대학교 교수는 “환경영향평가서(초안)에서는 사업대상지의 식생 가치를 적절하게 평가하지 못했다고 판단된다”고 전했다.

‘철새 대체서식지 조성 성공사례’ 미 제시

재 보완된 공원변경계획(안)에 따르면 지난 해당 사업 1차 국립공원위원회 심의 당시, 보완 요구사항이던 철새 대체서식지 조성 관련 성공사례 및 조류 유인책에 대한 합리적인 근거를 제시하지 못한 것으로 나타난다.

실제 훼손되는 사업지구 면적이 54만7646㎡이나, 대체서식지는 6개소 2만3500㎡를 조성하겠다는 계획으로 훼손 면적 대비 4%에 불과한 저감 방안을 제시하고 있고, 대부분이 도로변에 근접해 있는 것으로 확인된다.

대체서식지의 경우 전문가들은 여러 개소를 조성하는 것은 효과를 발휘하기 어렵고, 하나의 대규모 면적이 확보되어야만 최소한의 가능성을 인정받을 수 있다고 평가하고 있어 이를 반영하지 못한 대체서식지 운영계획은 상당히 부실한 조성계획이라 평가할 수 있다.

환경 수용력 대처방안 부재

흑산 공항건설 사업 심의자료(재 보완서) 항공수요예측의 비관～낙관 시나리오 중 중간치 기준에 따르면 사업자는 2021년 기준으로 연간 35만 명이 공항을 이용할 것으로 제시하고 있다.

따라서 현재 마을지구는 국립공원에서 이미 해제된 상태로 기타 국립공원지구에 미치는 ‘인위적 간섭에 따른 환경 영향’에 대해 면밀한 검토와 저감 방안이 제시되어야 한다.

이는 국립공원에 미치는 탐방 압력 등에 대한 스트레스뿐만 아니라 공항 배후지 및 흑산도 개발 압력에 따른 대응 방안 마련까지를 의미하는 것이다.

그러나 현재 제출된 공원계획변경(안)에는 이와 관련된 내용은 전무한 상태이며, 오히려 국립공원위원회는 향후 당연히 부담해야 하는 자연환경 훼손 방지비용을 경제적 분석에 ‘비용’으로 포함해 도출된 결과를 검토할 필요가 있다.

조류 충돌 가능성 검토 미흡

이상돈 국회의원이 제시한 흑산 공항건설 사업 공원계획변경(안) 전문위원 검토의견에 따르면 사업자 스스로 조류 충돌이 대부분 이착륙 과정에서 발생된다고 밝히고 있으며, 이는 흑산도에 서식하고 중간 기착하고 통과하는 조류의 고도와 겹친다는 것을 인정하고 있다.

또한 흑산도의 조류서식 특성상 소형 조류들이 큰 무리를 지어 이동하는 형태의 충돌 위험성은 큰 사고로 이어질 수 있는 개연성에도 불구, 미 검토된 것으로 나타나고 있고 계절별 종을 고려한 각각의 대책도 미 제시된 것으로 나타난다.

아울러 조류 충돌 방지 및 회피 방안으로 공포탄과 폭음기, 경보기 등을 국립공원에서 사용하겠다는 것은 국립공원 관리개념을 전혀 이해하지 못하고 있다는 점을 드러내고 있고, 비용부담으로 인해 대형공항에서도 사용하기 어려운 음파퇴치기와 조류레이더 등을 활용하겠다는 운영계획은 현실적이지 않을 것으로 평가된다.

<조혜영 기자>