<지속가능한 개발과 환경평가 개관 >
1. 지속가능한 개발과 환경평가의 관계
1972년 스톡홀름UN의 인간환경선언을 시작으로 1992년 리우데자네이로에서의 환경과 개발에 관한 UN선언을 거쳐 2002년 요하네스버그선언에 이르기까지 그간 소홀하게 여겼던 ‘환경’에 대한 관심은 국제적으로 고조되어 왔다. 이와 더불어 장래 세대의 필요성을 훼손하지 않고 현재 세대의 요구를 충족시키는 상황을 만들어 내는 것으로 정의 되는 브른트란트보고서(Brundtland Report,1987)는 지속가능한 개발이 새로운 목표로 자리잡고 환경적, 사회적, 경제적인 고려의 통합화가 고조됨을 보여줬다(그림 1참조)
비고 :
1. 증가하는 원의 크기는 환경의 중요성을 의미한다. 겹치는 부분은 통합도의 정도를 의미한다. 2. 흐름도의 맨 오른쪽 그림은 환경, 사회, 경제가 똑같은 중요도를 가지는 것이고, 완전히 통합되었음을 의미한다. 3. 첫 번째로, 환경적 통합의 목적은 정책수립, 계획, 의사결정에서 처음에 환경적인 고려를 하는 것이며, 환경, 사회, 경제적 요소의 통합도 증가를 향상시키는 것이다. 4. 핵심적인 환경, 사회, 경제의 전략평가 도구는 통합을 증진시키기 위해 진보하고 있다.
이와 함께 의사결정의 초기단계에서 적용되는 환경평가인 전략환경평가 이를 지원하는 도구로 부상되어 환경영향평가와 함께 지속가능한 개발을 지원하는 도구가 되고 있다(그림 2참조).
2. 전략적 의사결정과 SEA의 연계 모델
Michael Schmidt(2003)는 Implementing Strategic Environmental Assessment에서 전략적 의사결정단계와 SEA의 연계를 나타내는 4가지 유형의 모델을 제시하고 있다.
(a)는 무연계 또는 의미 없는 모델로 SEA와 전략적 의사결정 사이에 관계가 없음을 보여준다. (b)는 승인 관계 모델이나 전략적 의사결정 및 SEA의 마지막 단계에 연계되는 모델이다. (c)(d)는 최고의 실행 모델로서, 전략적 의사결정 및 SEA단계가 통합된 모델이다. 통합된 모델은 전략적인 기능이 각각의 의사결정으로 SEA를 통합하고 의사결정의 다양한 단계를 필요로 한다. (c)는 의사결정단계마다 SEA가 통합되고 양자가 수평적으로 통합되고, 이후단계로 이어진다. 반면에 다른 통합 모델인 (d)는 전략적 의사결정단계마다 SEA가 통합되나 계층적인 연계가 이루어지지 않는다(그림 3참조).
3. 정책의 계층성과 IA와의 관계
정책, 계획, 프로그램 그리고 프로젝트의 구분은 전략환경평가의 잠재적 범위와 SEA와 EIA 의 관계를 이해하는데 매우 중요하다. 전략적 수준에서부터 운영수준에 이르기 까지 기획단계, 기획과정, 영향평가의 관계에 대하여 확정된 정의는 발견하기 어려우나 정책은 기획과정을 거쳐 계획, 프로그램, 프로젝트로 보다 세분화, 가시화, 행동화되어 간다고 볼 수 있다. (그림 4참조)
World Bank는 2007년 5월에 발간한 보고서 “Strategic Environmental Assessment: Enhancing Capacity for Integrated Water Resources Management and Development in Tanzania”에서 정책의 형성으로부터 프로젝트에 이르기까지의 의사결정의 순서와 형태를 다음과 같이 설명하고 있다(그림 5참조).
4. SEA와 EIA의 특성
SEA의 대상이 되는 정책, 법률, 법령, 플랜, 프로그램과 EIA대상이 되는 프로젝트는 의사결정의 수준에 따라 구체성의 차이로 그 접근이 영향면에 중점을 둘 것인가 제도면에 중점을 둘 것인가의 차이가 있다(그림 6참조)
5. SEA와 EIA의 공통점과 차이점
UNEP(2002)의 Training Resource Manual 2nd Edition 및 Imperial College London Consultants(2005)에서 EIA와 SEA의 차이점과 공통점을 비교기술하고 있다(표 1 및 그림 7참조).
다음은 정책의 계층성과 옵션의 범위, 불확실성수준, 상세성, 영향예측의 본질을 나타낸다(그림 7참조).
6.지속성지원도구로서 영향평가개념의 확대와 역할증대
IAIA는 2002년 WSSD에 보낸 문서에서 그간의 영향평가의 역할과 향후 발전되어야 할 모습을 아래와 같이 천명하고 있다. 환경평가의 의미를 내포하고 있는 영향평가는 경제적으로 실행가능하며 사회적으로 공정하며 환경적으로 지속가능한 행위를 지원하기 위해 이용된다. 지난 10년 동안 영향평가에 대한 정비, 방법, 범위에 있어서 주요한 혁신이 이루어졌다.
이러한 혁신은 1) 영향평가 규정의 확대 2) 기존 영향평가 도구와 새로운 정보와의 통합 3)사회 및 인간에 대한 영향의 강조 4) 의사결정의 상위수준과 정책ㆍ계획의 초기 결정 단계에서 영향평가를 적용하는 차원에서 이루어졌다.
영향평가는 정책, 계획, 전략적 의사결정을 평가하기 위한 도구이며 기후변화와 무역, 민영화, 구조조정과 같은 광범위한 이슈와 정책에 관한 결정의 상황에 적용된다. 광의의 영향평가의 범위를 다음과 같이 제시하고 있다.
광의의 영향평가범위(Broad Scope of Impact Assessment)는 영향평가는 다음의 도구를 포함하고 있는 우산의 개념을 가지고 있다. 지속성 평가, 프로젝트 평가, 기술평가, 보건영향평가, 생태학적·생물다양성 영향평가, 환경관리시스템, 공중자문, 공중참여, 환경영향평가, 문화영향평가, 성적 영향평가, 사회영향평가, 환경감사, 위험성 평가, 전략환경평가, 무역정책평가, 자연재해계획 등이다.
리우 선언 이후 전 세계적으로 영향평가에 대한 실행이 진척되고 확장되어 왔던 것과 마찬가지로 요하네스버그에서의 WSSD도 영향평가의 일대 전기가 된 것 이다.
2002년에 발간된 WSSD의 최종보고서는 WSSD의 3가지 목표인 빈곤퇴치, 비지속적인 소비·생산의 형태의 변경 그리고 자연자원의 지속가능한 관리를 실행하기 위해 전체적, 부문 간 접근법의 중요성을 강조하고 있다. 또한 영향평가와 관련된 주요 도전으로 UN의 새천년선언(Millennium Declaration,1997)에서 천명한 국제 발전 목표(International Development Goals, IDGs)의 달성과 지속가능한 개발을 도모하는 경제성장, 사회발전 및 환경보호의 통합을 강조하고 있다.
2002년 WSSD의 최종보고서에서는 11개 부문의 170개항으로 이행계획을 제시했는데 이는 UNCED의 아젠다21을 보다 구체화된 실질적인 행동계획이라 할 수 있다.
이행계획은 I 서문, II 빈곤퇴치, III 비지속적인 소비·생산 행태의 변경, IV 경제와 사회발전의 기초로서의 천연자원의 보호와 관리, V 세계적인 지속가능한 발전, VI 보건과 지속가능한 발전, VII 작은 도서개발도상국의 지속가능한 개발을 추구, VIII 아프리카의 지속가능한 개발, IX 다른 지역적 이니시어티브, X 이행수단, XI 지속가능한 개발을 위한 제도적인 틀로 제시되어 있다. EIA의 실시는 19, 36, 62 및 135항에서, 통합평가는 15, 40, 136항에 폭넓게 제시되고 있다.
1) EIA와 관련하여 다음의 4개항에서의 실행을 강조하고 있다.
(1) 19항. 국가와 지방개발계획,사회간접자본투자,민간개발 및 공적지원을 포함한 모든 단계의 의사결정에 지속가능한 개발을 고려토록 관계당국 독려 ➞ 모든 수준의 행위에 환경영향평가절차 이용
(2) 36항. 모든 단계의 건전한 의사결정을 위한 기반으로서 해양 및 연안생태계의 과학적 이해와 평가개선 ➞ EIA이용의 증진을 통한 해양과학, 정보관리 역량의 구축과 연안과 해양환경 그리고 생물과 무생물에 잠재적으로 해로운 프로젝트나 행위에 대한 EIA 및 보고기술의 향상
(3) 62항. 지속가능한 개발을 달성하는 것은 모든 수준의 활동을 포함 ➞ 아프리카국가들의 지속가능한 개발을 위한 환경입법정책, 제도개혁과 환경영향평가와 다자간환경협정의 협상과 이행역량강화를 위한 재정적, 기술적 지원
(4) 135항. 환경영향평가의 폭넓은 적용을 개발ㆍ장려 ➞ 환경에 부정적 효과를 야기할 수 있는 계획의 필수적인 의사결정을 지원하는 정보를 제공하는 국가적 도구
2) 통합평가와 관련해서는 다음의 3개항에서의 실행을 강조하고 있다.
(1) 15항. 특정 활동, 수단, 정책, 방법, 감시와 LCA와 진행의 측정을 위한 국가지표, 특정국가에서의 부적절하고 보증되지 않은 경제적, 사회적비용의 국가표준 적용에 대한 메커니즘을 포함하는 확인 ➞ 모든 국가수준에서 지속가능한 소비와 생산의 증진과 전환을 위해 통합평가 수행
(2) 40항. 식량의 증산에 있어 통합된 접근-모든 수준의 행동에 적용 ➞ 재생가능한 자원의 지속적 이용과 사회, 경제 및 환경적인 잠재성을 통합적으로 평가하는 겻에 기초를 두고 토지와 수자원의 양적·질적 모니터링과 관리에 있어 정부, 지방당국, 지역의 역량강화, 통합된 토지관리와 물이용 계획의 개발 및 이행
(3) 136항. 지방, 국가수준, 관련지역에서의 지속가능한 발전을 위한 정책, 전략, 프로젝트 수준에서의 방법의 증진과 개선 ➞ 이때 유념하고 강조될 것은 국가의 특정상황과 자발적인 것에 기초를 두고 개발의 우선순위의 확인에 따라서 적절한 방법의 선택
3) 이는 다음의 1992년 UNCED의 환경영향평가 관련내용보다 일층 구체화된 내용이다.
(1) ｢리우선언원칙 17｣에서 환경에 심각한 악영향을 초래할 가능성이 있으며 관할 국가당국의 의사결정을 필요로 하는 사업계획에 대하여 환경영향평가가 국가적 제도로 실시되어야 함을 강조
(2) ｢Agenda 21｣ 제8장 ｢의사결정에 있어서 환경과 개발의 통합｣에서 정책, 계획 및 집행 단계에서 환경과 개발의 통합, 효과적인 법체계의 마련 등을 언급
(3) ｢Agenda 21｣ 제23장 ｢주요 그룹의 역할 강화｣에서 “지속가능한 개발의 선결 요건 중의 하나는 의사결정에 있어서 공공의 참여이며, 환경·개발측면에서 개인, 집단 및 조직의 환경영향평가 과정에 참여, 의사결정에 대한 숙지와 참여”등을 강조
(4) ｢Agenda 21을 지원하기 위한 지방 정부의 역할｣에서 “지방자치단체의 참여와 협조가 이 강령의 목적 달성을 위해 결정적 요인임을 기술하고, 1996년까지 각국의 지방자치 단체들은 지역주민과의 협의를 걸쳐 ｢Local Agenda 21｣에 관한 합의를 도출할 것을 권고
7. 새로운 영향평가패러다임에 부응한 발전전략
세계적인 영향평가 전문가 단체인 국제영향평가 학회(International Association for Impact Assessment:IAIA)는2002년에 개최된 WSSD에 제출된 보고서에서 “주요사업이 제안되고 의사결정의 이전에 영향평가는 지속가능한 개발을 실행하기 위한 주요 수단을 제공한다. 그리고 사회적·문화적·경제적·환경적인 영향을 체계적으로 알리고 제안된 사업에 직접적으로 영향을 받거나 혹은 제안된 행위에 관심이 있는 사람들을 포함시키기 위하여 이러한 도구들은 통합될 수 있다”라 하고 지속가능한 개발의 현실화를 용이하게 하기 위한 5가지의 발전전략을 다음과 같이 제시하고 있다
1) 5가지 발전전략
(1) 전략환경평가를 통해서 지속성에 대한 고려를 정책, 계획, 프로그램에 연계
(2) 영향평가를 통해 무역, 환경보호, 지속가능한 개발을 통합
(3) 환경영향평가와 전략환경평가를 통해 개발의사결정에 생태학적 생태계 종 다양성의 고려를 통합
(4) 영향평가를 통해 보건에 대한 고려를 지속가능한 개발에 통합
(5) 영향평가를 통해 지속가능한 개발에 지역공통체의 참여를 통합
실제적으로 지속가능한 개발을 이루기 위해서는 이러한 5가지의 전략적인 연계가 체계적이고 통합적인 방법으로 이루어져야 할 필요가 있다. 지속가능한 개발을 위해서 통합적인 평가를 수행할 때 수많은 과학적이고 제도적인 도전에 대해서도 알려야 할 필요가 있다.
다음의 9가지 사항은 2012년까지 모든 나라가 실행해야 할 권고되는 활동방향으로서 환경평가의 새로운 틀과 발전방향을 제시한 것 이라 할 수 있다.
2) 9가지 활동방향
(1) 영향평가의 정책과 법령의 강화
모든 국가가 국제표준을 만족하거나 최소한 개발제안으로 인한 주요 영향을 확인할 수 있는 기본적인 역량을 가질 수 있도록 하고 악영향을 저감시키고 주요 대안을 고려하며 이들 대안을 지속성의 목적ㆍ목표와 관련하여 평가할 수 있도록 하는 효과적인 운영제도를 가지도록 하기 위해서 영향평가의 정책과 법령을 강화시킨다.
(2) 전략환경평가의 공식적인 제도화
환경적·사회적 지속성에 대해서 중대한 영향을 미칠 수 있는 모든 부문의 정책, 계획, 프로그램에 전략적 환경평가를 적용시키고 또한 공개적이고 개방적으로 접근할 수 있는 의사결정과정을 포함하고 있으면서 이러한 요구사항을 실행시킬 수 있는 공식적인 제도를 만든다.
(3) 보건영향평가의 적용
개발제안과 관련된 잠재적인 보건과 안전상의 위험을 전파하고 보건에 대한 고려를 통합하기 위해 주요한 모든 정책과 계획에 보건영향평가를 적용한다.
(4) 사회영향평가의 적용
개발도상국가에서 빈곤의 퇴치를 중심으로 하면서 사회적 목적ㆍ목표와 관련된 개발제안으로 인한 인간영향을 전파하기 위해서 사회영향평가를 적용한다.
(5) 생태학적·종다양성 영향평가의 적용
자연자원과 생태계 과정에 대해서 중대한 영향을 미칠 수 있는 모든 부문에 대해서 생태학적·종다양성 영향평가를 적용한다.
(6) 통합·누적영향평가의 실시
누적적인 사회적·환경적·경제적 영향에 대한 통합적인 평가를 장려한다. 지속가능한 발전의 목표에 부합하면서 생태학적·종다양성 영향, 경제적·제도적 영향의 평가를 지원하는 더욱 광범위한 개념의 평가로 나아간다.
(7) 영향평가가 미치는 영향의 개선에 집중
영향평가가 환경적·사회적·보건·경제적 이슈와 관련하여 목적에 맞고 의사결정을 하는데 좀 더 초점을 둘 수 있도록 해야 한다.
(8) 참여과정의 장려
획득 용이한 정보, 참여하는 지역공동체와 관련된 모든 부문에 대한 기회 제안에 영향을 받는 개인이나 집단이 제시하는 관심사를 명확하게 알리는 의사결정 과정과 더불어 지역공동체가 모든 단계 및 모든 형태의 영향평가에 참여할 수 있도록 장려한다.
(9) 역량구축의 지원
적절한 영향평가에 대한 훈련과 역량구축을 보장한다. 예측 가능한 결과와 특정한 목표를 가지고 있는 국제적·지역적인 제휴를 통한 광범위한 훈련과 역량구축 프로그램 기구가 있어야 한다. 전문가, 공무원, 지역 NGOs, 지역공동체에 기반을 둔 조직들 간의 전문적 지식의 강화를 이러한 훈련의 목적으로 해야 하며 또한 국가들 간에 좋은 실행안과 실용적인 기술의 공유를 목적으로 해야 한다. 모든 국가는 훈련과 역량구축의 틀에 충분한 자원을 투입해야 한다.
한편 2009년 영국리버플 대학교 교수인 Thomas B Fischer는 그의 저서인「On the role(s)of (strategic) environmental assessment in ‘greening’decision making」에서 녹색 의사결정을 함에 있어 (S)EA의 역할에서 (S)EA의 주목적은 논점과 생각을 재빨리 제공하고 저자가 무엇을 결심이 서지 않은 이슈로 하고 있는가의 의문을 제기하는 것으로 (S)EA시도는 (S)EA전문가, 비전문가 양자를 접하게 만든다”라 하고 다음의 6개 핵심이슈를 제시하였다.
① (S)EA는 4P 수립과정 내에서 녹색정보의 순환 및 더 체계적인 그린측면의 고려를 위해 소개될 것이다.
② 그린산출은 (S)EA 탐구를 통해 성취될 것이다.
③ 더 녹색화 의사결정을 만들 수 있는 (S)EA을 위한 증거가 더 녹색화를 보여줄 것이다.
④ 더 녹색화 의사결정을 만들 수 있는 (S)EA의 복합적인 상황과 방법에 대한 통상적인 사고방식이 더 녹색화를 반영할 것이다.
⑤ EC SEA Directive시행에 따른 경험적인 증거에 더하기 위하여 영국에서의 공간계획 SEA문서의 질이 논의될 것이다.
⑥ 재고(추가적인 생각)와 전망이 제공된다.
주: 이 발표의 주안점은 후단의 정책·계획·프로그램의 SEA에서 설명하는 바와 같다. 동시에 관련된 정보의 등장으로 프로젝트의 EIA문헌이 정보를 제공하게 될 것이다. 이는 EIA와 SEA의 경계가 명확하지 않기 때문이다. 더욱이 EIA는 종종 전략적으로 고려될 수 있는 행위를 포함할 수 있다. (예로 화란의 큰 프로젝트 EIA) 흔히 EIA에서와 같이 SEA를 포함하는 생략된 S(EA)가 사용될 것이다.
한편 SEA보고서는 기획과 환경적/지속성 기준선 묘사, 기획과 SEA과정 통합, 핵심이슈와 옵션의 확인 및 평가, 영향의 중대성결정: 자문과정, 정보와 결과의 설명, 선호하는 옵션의 권고와 모니터링으로 구성된다고 한다.
또한 IAIA는 2011년 UN이 주관하는 Rio＋20회의에 즈음하여 Rio＋20 사무국과 회원국을 향한 성명서 ｢IAIA's statement to Rio＋20｣에서 “SEA와 IA는 지속가능한 개발과 녹색경제선도에 대한 정치적 공약의 실행을 지원할 수 있는 효과적인 고위 의사결정 지원도구로 인정”하라는 다음과 같이 성명서 형태의 성명서를 배포하였다.
① 이미 100개국 이상 국가들은 지령이나 정책 및 법률을 통해 SEA와 IA를 성공적으로 이용.
② OECD의 SEA에 대한 새로운 정책(2008), 유럽연합의 SEA지령(2001) 그리고 지난 5년 동안 다수의 개발도상국가에서 기획분야에서의 SEA적용.
③ SEA와 IA는 빈곤퇴치와 녹색경제 목적의 진취를 통해 상위수준 정책, 계획, 프로젝트의 보다 더 지속 가능한 산출의 재설계, 실행을 보장.
④ SEA와 IA작업은 개발프로젝트에 있어서 분야 미결보다는 완성을 보장. 이는 정책, 계획, 프로젝트의 초기단계에서 재설계를 통해 잠재적인 악영향의 최소화와 이득의 극대화를 위한 체계적인 수단을 제공.
⑤ SEA와 IA는 법령과 정책에서 지속가능한 개발의 성취를 방해하는 것의 확인에 이용.
⑥ SEA와 IA과정이 부처간 분야 횡단적, 핵심적 도구로 정착될 때 프로젝트는 매우 엄격한 지속성의 걸름을 통해서 승인되고 실행되고 완전한 사회적, 경제적 비용의 조사가능.
⑦ SEA와 IA는 대부분의 참여과정을 바탕으로 개발과정이 포함되고 사회적 약자들의 호소에 경계태세를 유지.
⑧ SEA와 IA는 의사결정자가 전략적인 의사결정에 앞서 위험, 지역사회의 전통적인 지식과의 협력촉진 및 분야와 경계횡단적인 주의가 가능.
⑨ SEA와 IA의 결과는 장래제안의 개발정보로 이용된다. 또한 월경적 지역과 분배된 지역을 포함한 국가, 지방, 강 수역의 지리적으로 관련된 집합체의 의사결정 정보도 포함.
⑩ RIO＋20의 핵심목표인 지속가능한 개발과 녹색경제체제는 국가가 SEA와 IA와 같은 실존하는 도구를 갖춘 경우에 진행 가능.
이는 21세계 중반에 걸쳐 영향평가가 특히 환경평가(주로 SEA와 EIA를 지칭)를 구현 시켜야할 지향목표라 할 수 있다.